Всемирная борьба с терроризмом
Мэтью Левитт, 30 января 2023 г.
Вопреки недавним заявлениям главы внешнеполитического ведомства ЕС, Европа имеет более чем достаточно юридических полномочий и доказательств для включения этой организации в список террористических организаций.
18 января Европейский парламент подавляющим большинством голосов поддержал меру, призывающую Европейский союз признать КСИР, иранский Корпус стражей исламской революции, террористической организацией. Голосование прошло 598 голосами против 9 при 31 отсутствующем. Буквально накануне председатель Европейской комиссии Урсула фон дер Ляйен выступила на Всемирном экономическом форуме в Давосе и публично поддержала идею включения КСИР в список террористических организаций ЕС.
Однако, когда несколько дней спустя, министры иностранных дел стран ЕС встретились в Брюсселе для обсуждения этого вопроса, они предпочли добавить больше отдельных имен в список лиц, подвергнутых санкциям за нарушения прав человека, чем включить КСИР в список террористических групп. Причина, по словам главы внешней политики ЕС Жозепа Борреля, заключается в том, что для такого обозначения сначала требуется решение европейского суда.
"Это то, что не может быть решено без суда. Сначала [необходимо] решение суда. Нельзя сказать: "Я считаю тебя террористом, потому что ты мне не нравишься". Это должно быть [сделано], когда суд одного из государств-членов ЕС сделает юридическое заявление, конкретное осуждение. И тогда мы работаем на европейском уровне, но сначала должно быть решение суда".
Однако это не так. Нет недостатка в доказательствах — все они принимаются в соответствии с правилами, лежащими в основе процесса определения терроризма в ЕС, в поддержку определения КСИР в качестве террористической группы.
Объяснение процесса определения ЕС
Правовой основой для определения террористической группы в ЕС является Общая позиция 931, или CP 931, созданная в 2001 году как средство реализации Резолюции 1373 Совета Безопасности ООН, которая требует от государств-членов осуществления мер по "предотвращению и пресечению финансирования террористических актов".
Согласно Резолюции 1373, государства призваны ввести уголовную ответственность за финансирование терроризма, заморозить средства или другие активы тех, кто совершает или содействует террористическим актам "без промедления", и не позволять тем, кто занимается такой деятельностью, использовать территорию одного государства для "финансирования, планирования, содействия или совершения террористических актов против других государств или их граждан".
Согласно CP 931, любое лицо, группа или организация, принимающая участие в террористических актах, могут быть включены в перечень, "если компетентный орган принял решение в отношении соответствующего лица, группы или организации". Таким "решением", поясняется в информационном бюллетене ЕС по CP 931, может быть начало расследования или судебного преследования за террористический акт или даже просто за попытку совершения или содействия такому акту "на основании серьезных и достоверных доказательств или улик".
В информационном бюллетене добавляется, что включение в список также может быть основано на "осуждении таких деяний", даже без вынесения обвинительного приговора. В программном документе "Список террористов ЕС" на сайте Европейского совета отмечается, что включение в список террористов должно быть основано на "точной информации, указывающей на то, что судебным или эквивалентным компетентным органом было принято решение" о начале расследования, преследовании террориста за попытку совершения или содействия совершению такого акта, или осуждении за любое из этих действий.
Другими словами, указание ЕС может быть основано на приговоре суда или даже на осуждении суда, но решение суда не является необходимым условием для указания. В CP 931 говорится, что такое решение может вынести судебный орган или "эквивалентный компетентный орган". Более того, даже простого начала расследования может быть достаточно для обоснования включения в перечень, и оно будет проводиться полицией или другими следственными органами, прокурорами, национальными органами, назначающими лиц, или другими лицами.
Более того, вопреки заявлению Боррелля, в CP 931 особо отмечается, что предлагаемый перечень террористов может быть составлен на основе информации третьих лиц, а не только информации государства-члена ЕС:
"Группы лиц и организации могут быть добавлены в список на основании предложений, представленных государствами-членами на основании решения компетентного органа государства-члена или третьей страны".
На самом деле, когда списки составляются на основе информации от государства, не являющегося членом ЕС, именно Высокий представитель по иностранным делам и политике безопасности, то есть Жозеп Боррель, должен инициировать предложение о включении в список, согласно руководству CP 931.
Как недавно отметили некоторые европейские чиновники, Европейский суд специально разъяснил, что расследования или обвинительные приговоры, вынесенные за пределами ЕС, также могут быть использованы для обоснования включения группы в список террористов ЕС. Исходя из этого, расследования и судебные преследования, а в некоторых случаях и включения в список другими странами или многосторонними органами, также могут быть квалифицированы. Министерство юстиции США провело такие расследования, которые могут послужить основанием для включения в список ЕС, о чем я расскажу ниже.
В итоге, хотя предложение о включении организации в перечень вносится в Европейский совет, окончательное решение остается за 27 государствами-членами ЕС, которые должны единогласно проголосовать за принятие решения о включении. (Единогласие является правилом голосования в Европейском Совете по всем вопросам внешней политики, в то время как другие вопросы, например, торговая политика, требуют только квалифицированного большинства).
На практике Европейский совет неохотно инициирует любые процессы, требующие единогласного согласия, если не уверен, что все страны-члены готовы обсуждать это. Другими словами, отсутствие дебатов по такому вопросу, как признание КСИР террористической группировкой, само по себе является симптомом отсутствия единства среди государств-членов по данному вопросу.
Доказательная база для определения КСИР
Помимо отсутствия структурных препятствий для признания КСИР террористической группой, существует значительная доказательная база для такого признания в соответствии с общей позицией. В CP 931 дается определение "террористических актов" и приводится список примеров, таких как "посягательства на жизнь человека, которые могут привести к смерти", похищение или захват заложников, "производство, владение, приобретение, транспортировка, поддержка или использование" оружия или взрывчатых веществ, а также участие в деятельности террористической группы.
Чтобы считаться террористическими актами, они должны быть совершены с целью "серьезного запугивания населения" или "ненадлежащего принуждения правительства или международной организации к совершению или воздержанию от совершения какого-либо действия". Террористический акт может быть даже направлен на "серьезную дестабилизацию или разрушение фундаментальных политических, конституционных, экономических или социальных структур" страны или международной организации.
По любым меркам, КСИР активно занимается именно этими видами деятельности, как в Европе, так и за ее пределами. Согласно данным о зарубежных операциях Ирана (включая убийства, похищения и слежку), собранным этим автором, за последние пять лет Иран организовал как минимум 33 заговора в Европе. В их число входят заговоры в таких странах-членах ЕС, как Кипр, Дания, Франция, Германия и Нидерланды. Другие заговоры в других странах Европы имели место в Албании, Швеции и Великобритании. В каждом из этих случаев были начаты расследования, и во многих случаях судебные органы ведут активное судебное преследование КСИР и других иранских оперативников.
Рассмотрим, например, заговор с целью убийства Бернара-Анри Леви во Франции; заговор с целью проведения митинга иранских диссидентов в Париже в 2018 году; заговоры с целью наблюдения и нападения на иранских диссидентов в Албании, Нидерландах, Германии, Швеции, Шотландии и Великобритании; и нападения на немецкие синагоги в Северном Рейне-Вестфалии. Согласно недавнему отчету, опубликованному Федеральным управлением по защите конституции и борьбе с терроризмом Австрии, иранские спецслужбы, включая разведывательную организацию КСИР и его "Силы Кудс", распространились в стране.
За пределами Европы последние доказательства иранского террористического заговора за рубежом появились в прошлую пятницу, когда высокопоставленные американские чиновники собрались на пресс-конференцию, чтобы сообщить о предъявлении обвинения и аресте трех преступников, обвиняемых в покушении на убийство по найму американо-иранского журналиста в Нью-Йорке. Эти трое входили в состав организованной преступной организации, базировавшейся в Восточной Европе и имевшей связи с Ираном. Лидер группы, находившийся в Иране, был завербован иранскими агентами в 2022 году для убийства жертвы в США. Выступая на пресс-конференции, директор ФБР Кристофер Врэй подчеркнул, что это был иранский террористический заговор: "Обвиняемые действия показывают, как далеко готовы зайти иранские деятели, чтобы заставить замолчать критиков, вплоть до попытки убийства гражданина США на американской земле".
В августе Министерство юстиции США предъявило обвинения сотрудникам КСИР, стоявшим за заговорами с целью убийства, направленными, в частности, против бывших высокопоставленных американских правительственных чиновников в США. В 2019 году два иранских оперативника признали себя виновными по обвинениям, вытекающим из их деятельности по слежке за иранскими диссидентами и еврейскими объектами в США. Совсем недавно КСИР согласился заплатить киллеру 300 000 долларов за убийство Джона Болтона и предложил 1 миллион долларов за убийство бывшего госсекретаря Майка Помпео, согласно аффидавиту ФБР, лежащему в основе уголовной жалобы Министерства юстиции против офицера КСИР Шахрама Пурсафи. Пурсафи разыскивается ФБР и обвиняется именно в тех преступлениях, которые ЕС считает террористическими актами, включая убийство по найму и попытку оказать поддержку террористическим актам.
В других случаях власти США предъявили обвинения четырем иранским оперативникам в похищении людей после того, как они задумали похитить Масих Алинежад, американскую гражданку иранского происхождения, из Нью-Йорка и насильно вывезти ее в Иран через Венесуэлу, "где судьба жертвы была бы в лучшем случае неопределенной", как выразился прокурор Южного округа Нью-Йорка.
По данным американских властей, иранский чиновник, стоящий за этим заговором, руководит более широкой сетью иранских оперативников, активно нацеленных на жертв в других странах, включая Канаду, Великобританию и Объединенные Арабские Эмираты. Несколько месяцев спустя полиция арестовала мужчину с заряженной штурмовой винтовкой возле дома Алинежад. За несколько мгновений до этого он стоял на крыльце ее дома и делал фото- и видеосъемку своим телефоном, запись которой была сделана камерой на двери. Этот человек, а также двое других, являются обвиняемыми в заказном убийстве, совершенном в прошлую пятницу.
Как в Великобритании, так и в Канаде сотрудники правоохранительных органов обратились к членам иранской эмигрантской общины с предупреждением о том, что иранские агенты могут попытаться нацелиться на них. Агенты Канадской службы разведки и безопасности предупредили канадских граждан иранского происхождения, что "Иран разработал список людей, живущих за границей, которых он считает угрозой режиму", и призвали их принять меры предосторожности. Правительство Великобритании подало уведомление в Интерпол о том, что боевики КСИР участвовали в планировании "кровавых операций против иранских диссидентов в Великобритании в 2020 году".
По словам главы британской службы безопасности MI5, с января по ноябрь 2022 года существовало по меньшей мере 10 иранских заговоров о похищении или убийстве, направленных против британцев или лиц, проживающих в Великобритании. Другими словами, нет недостатка в европейских и других заслуживающих доверия расследованиях, судебных преследованиях и даже обвинительных приговорах, связанных с терроризмом КСИР во всем мире и в Европе.
Однако не все национальные административные обозначения будут квалифицироваться как "судебный или эквивалентный компетентный орган" на основании недавнего юридического прецедента. В решении суда первой инстанции Европейского суда от 30 ноября 2022 года по делу РПК против Совета ЕС постановлено, что решения США об административном обозначении не являются приемлемыми, поскольку они недостаточно гарантируют права заявителя на защиту. Это означает, что ЕС не мог полагаться на решение США от 2019 года о включении КСИР в список террористических группировок. Однако постановление допускает использование действий, предпринятых административными (в отличие от судебных) органами, когда они "наделены национальным законодательством" ограничительными полномочиями, такими как определения, отмечая применимость министра внутренних дел Великобритании в качестве "компетентного органа". Остается открытым вопрос о том, может ли ЕС полагаться на решение Канады о включении в 2012 году "Сил Кудс" КСИР, объявление Канады в 2022 году о неприемлемости КСИР в Канаде за участие в терроризме и нарушение прав человека, или решения Саудовской Аравии и Бахрейна о включении КСИР в список террористических групп.
ЕС должен иметь возможность полагаться на свои собственные решения о включении КСИР в список террористических группировок, например, на решение 2020 года, направленное против Ирана за его деятельность в Сирии. Эта мера включала иранские "Силы Кудс", которые ЕС определил как "специализированное подразделение КСИР". В этом определении отмечается, что "Силы Кудс" КСИР помогают сирийскому режиму терроризировать собственный народ. ЕС уже давно вносит в перечень должностных лиц КСИР, в частности, для предотвращения финансирования терроризма. В документе ЕС от 2012 года Силы Кудс КСИР были особо отмечены как "ответственные за операции за пределами Ирана" и как главный инструмент Тегерана "для проведения специальных операций и поддержки террористических групп".
Преимущества включения КСИР в список
Включение в список ЕС сделает уголовным преступлением принадлежность к КСИР, поддержку этой группы, посещение ее собраний или публичный показ ее логотипа. Помимо криминализации такой деятельности, включение в перечень ЕС подвергнет КСИР "усиленным мерам, связанным с сотрудничеством полиции и судебных органов в уголовных делах", а любые средства, которые группа хранит в Европе, подлежат замораживанию. Кроме того, никакие средства или экономические ресурсы не могут быть предоставлены какой-либо части группы, прямо или косвенно. В резолюции, принятой Европейским парламентом, также содержится призыв расширить санкции в отношении поездок и направить их против всего иранского руководства.
Внесение КСИР в перечень будет служить не только информационно-пропагандистской кампанией. Иран принимает участие в действиях, которые ЕС определяет как "террористические акты". Даже во время напряженных переговоров и даже когда он может быть разоблачен как виновник, иранские официальные лица считают, что они могут делать это практически без затрат. Как показывает его постоянное стремление к насильственным действиям, Иран оценивает потенциальную выгоду от таких действий как высокую, в то время как затраты на то, чтобы быть пойманным, являются низкими. Если бы ЕС всерьез призвал Иран к ответу за террористические акты, которые он совершал в последние годы и месяцы, как в Европе, так и за ее пределами, иранские лидеры были бы вынуждены пересмотреть свой анализ затрат и выгод и пользу такой агрессивной и вредоносной политики, как заговор с целью убийства и похищения людей на улицах Европы.
Заключение
КСИР должен быть включен в список террористических организаций только на основании террористической деятельности, которую он осуществляет, и материальной поддержки, которую он оказывает своим террористическим союзникам. Серьезные нарушения Ираном прав человека и предоставление беспилотников, используемых Россией для нападения на Украину, лучше рассматривать с помощью санкций, специфических для нарушений прав человека или других применимых нарушений.
И есть серьезные вопросы для обсуждения, когда дело доходит до такого определения. В то время как ЕС обсуждает вопрос о включении КСИР в перечень, параллельная дискуссия проходит в Великобритании, которая, хотя уже и не является членом ЕС, планирует запретить КСИР по соображениям терроризма после того, как дебаты в парламенте Великобритании продемонстрировали широкую межпартийную поддержку запрета КСИР. В Великобритании обсуждались и другие политические вопросы, например, подорвет ли такая мера существующие санкционные полномочия Великобритании. Независимый ревизор законодательства о терроризме при правительстве Великобритании опубликовал юридическую записку, в которой предостерег от запрета КСИР по технико-юридическим, а не политическим причинам. В итоге, судя по всему, правительство Великобритании все же включит КСИР в перечень.
Возможно, кто-то не захочет признавать КСИР террористической организацией, опасаясь ответных санкций со стороны Ирана или желая сохранить перспективы возобновления переговоров по иранской ядерной сделке. Это законные политические дебаты. Но с точки зрения правовых норм, у ЕС более чем достаточно полномочий и допустимых доказательств для включения КСИР в список террористических организаций.
Глава внешнеполитического ведомства ЕС Боррель не ошибается, когда говорит, что ЕС не может определить КСИР только на основании того, что ему не нравится эта организация. Но он откровенно ошибается, когда утверждает, что включение в перечень не может произойти до тех пор, пока суд одной из стран-членов ЕС не вынесет судебное решение против этой группировки. Существует достаточно доказательств, допустимых в рамках CP 931, того, что КСИР участвует в том, что ЕС определяет как "террористические акты", как в Европе, так и по всему миру.
Мэтью Левитт — научный сотрудник программы Фромера-Векслера и директор программы Рейнхарда по борьбе с терроризмом и разведке в Вашингтонском институте.
Эта статья была первоначально опубликована на сайте Lawfare.
Перевод: Miriam Argaman
Опубликовано в блоге "Трансляриум
Комментариев нет:
Отправить комментарий