Генеральный секретарь НАТО Йенс Столтенберг на совместной пресс-конференции с премьер-министром Румынии Николае Чукой в штаб-квартире Альянса в Брюсселе, Бельгия, 26 октября 2022 года.
(Фото: РЕЙТЕРС/Ив Херман)
Comitato Atlantico Italiano, 5 апреля 2024 г.
Отношения Израиля с НАТО развивались в рамках Средиземноморского диалога НАТО. Запущенный в феврале 1995 года, Средиземноморский диалог был задуман как механизм укрепления доверия для улучшения взаимопонимания и развеивания неверных представлений о целях и политике НАТО среди новых региональных собеседников.
Средиземноморский диалог начинался медленно, но набирал обороты. Число партнеров по диалогу выросло с пяти до семи, в итоге в него вошли Алжир, Египет, Иордания, Мавритания, Марокко и Тунис, а также Израиль. Средиземноморский диалог, начав с небольшого успеха, осущкствляет сегодня сотни двусторонних и многосторонних мероприятий, в том числе, операции НАТО при активном участии некоторых средиземноморских стран.
Официально считаясь одним из "наиболее динамичных участников Средиземноморского диалога",[1] лидеры и официальные лица Израиля постоянно выражают заинтересованность в расширении и модернизации сотрудничества между НАТО и Израилем, ссылаясь на общие ценности и интересы. В этом отношении, а также из-за своих уникальных возможностей, Израиль долгое время неофициально считался “белой вороной” среди своих региональных коллег по Средиземноморскому диалогу.
Региональная многосторонняя ситуация удерживала Израиль от расширения функционального сотрудничества. Не желая позволить Израилю опережать своих средиземноморских коллег, НАТО ограничила его стремление к сотрудничеству самым низким общим знаменателем средиземноморских стран. Израильские представители, принимавшие участие в управлении отношениями с НАТО, стали относиться к этой ситуации с пренебрежением, досадуя на сдерживание дальнейшего развития полноценного сотрудничества. Темпы роста связей часто разочаровывали Израиль, несмотря на рост функционального и конкретного сотрудничества.
В 2008 году были фактически прекращены многосторонние встречи на уровне министров высшего звена, и была сокращена частота встреч руководителей оборонных ведомств стран НАТО и Средиземноморского диалога (CHODs).
Однако, как говорится в этой статье, сейчас есть надежда на серьезный поворот. Отношения НАТО с Израилем находятся на стратегическом перепутье, что может способствовать выходу этих отношений на новый уровень, особенно после введения новой политики партнерства НАТО.
В перспективе "уровень амбициозности" отношений НАТО с Израилем [2] будет зависеть, в первую очередь, от будущего НАТО и от трех конкретных аспектов возможного направления развития Альянса: реализации новой политики партнерства; его роли как альянса и способности углублять западное стратегическое сотрудничество и оборонную интеграцию, а также — его военно-стратегической роли на все более нестабильном Ближнем Востоке.
Между тем, отношения НАТО с Израилем не полностью зависят от НАТО, решающее значение имеет готовность Израиля всерьез взять на себя обязательства по многостороннему стратегическому и военному партнерству. Кроме того, на будущий курс НАТО-Израиль могут повлиять внешние факторы.
Во-первых, продолжение турецко-израильских разногласий может значительно снизить уровень амбиций как НАТО, так и Израиля. Во-вторых, хотя арабо-израильский конфликт не играет никакой роли в отношениях НАТО и Израиля, вероятное затягивание конфликта повлияет на отношения, пусть и косвенно.
В целом, текущее и продолжающееся взаимодействие перечисленных выше факторов, похоже, создает эластичный момент, который будет определять отношения между НАТО и Израилем на многие годы вперед.
После краткого обзора развития этих отношений в статье дается оценка факторов, формирующих эти отношения, и в заключение приводятся политические рекомендации, направленные на реальное укрепление партнерства между НАТО и Израилем.
Развитие средиземноморского диалога НАТО и отношений НАТО с Израилем: 1994-2010
После окончания холодной войны, когда внимание Евроатлантики было сосредоточено на переходном периоде и интеграции стран Центральной и Восточной Европы, стратегические проблемы Испании, Италии, Франции и Португалии были "ближе к дому".
Европейские страны Средиземноморского бассейна были обеспокоены тем, что социально-экономическая отсталость на южных берегах Средиземного моря может "перекинуться" на север в виде массовой иммиграции. Ободренные очевидным прорывом в арабо-израильском мирном процессе, европейские страны "южного фланга" стремились направить часть евроатлантического внимания и ресурсов на свое "ближнее зарубежье".
Италия и Испания были главными движущими силами многочисленных средиземноморских форумов. Практически все европейские и евроатлантические организации (ЕС/сообщества, Западноевропейский союз, НАТО, Совет Европы, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе) к середине 1990-х годов создали средиземноморские структуры, помимо преимущественно неформальных неправительственных и субрегиональных/"мини-многосторонних" средиземноморских групп.[3]
Таким образом, в 1990-х годах Средиземноморье стало свидетелем всплеска многосторонних инициатив. Институциональное распространение и подражание, вдохновленные межорганизационной конкуренцией, несомненно, сыграли свою роль в распространении средиземноморских инициатив.
Две основные инициативы пережили 1990-е годы — Евро-средиземноморское партнерство ЕС и Средиземноморский диалог НАТО. Хотя другие структуры, особенно неформальные, считались важными, внимание было перенесено на главные евроатлантические институты — ЕС и НАТО, которые обладали достаточными институциональными и финансовыми ресурсами для финансирования совместной деятельности.
Хотя евро-средиземноморское партнерство, известное как "Барселонский процесс", привлекло к себе больше внимания из-за своей амбициозной самопровозглашенной программы, Средиземноморский диалог НАТО развивался поэтапно и, вероятно, более реалистично.
Первое десятилетие Средиземноморского диалога НАТО характеризовала неспособность выработать четкое видение процесса с точки зрения целей, задач и программ сотрудничества. В этот период годовая программа работы Средиземноморского диалога состояла примерно из 35 мероприятий. Как союзники по НАТО, так и их средиземноморские собеседники не считали эту структуру очень важной или актуальной и вели диалог на уровне высокопоставленных представителей.
Два основных фактора определяли постепенное, если не сказать нерешительное, развитие Средиземноморского диалога НАТО в 1990-х годах.
Во-первых, в отличие от Центральной и Восточной Европы, Средиземноморье и Большой Ближний Восток были для НАТО неизведанными водами. Поскольку страны Центральной и Восточной Европы исторически доминировали в сфере внимания НАТО, у нее не было опыта взаимодействия со средиземноморскими и ближневосточными игроками. Кроме того, идея институционализации отношений с третьими странами в многостороннем формате была в новинку для Североатлантического союза, который выходил из состояния холодной войны и был вынужден решать совершенно новые задачи.
Во-вторых, внутренние разногласия даже среди средиземноморских членов НАТО сдерживали способность Альянса реализовать возможности для существенного сотрудничества.[4]
Если Испания и Италия возглавили Средиземноморский диалог НАТО, то Франция гораздо охотнее рассматривала НАТО как американский "набор инструментов", в который она была не полностью интегрирована.[5] В качестве альтернативы Франция стремилась укрепить измерение безопасности евро-средиземноморского партнерства путем реализации "Евро-Средиземноморской хартии мира и стабильности".
Переговоры по Хартии под руководством французского председательства в ЕС провалились в конце 2000 года с началом Второй интифады и израильско-палестинским тупиком. Хотя ближневосточный мирный процесс оказал относительно ограниченное влияние на Средиземноморский диалог, он, тем не менее, оставил след в развитии процесса в целом и отношений НАТО с Израилем, в частности [6].
Переломный момент в отношении НАТО к региону и к Средиземноморскому диалогу можно отнести к событиям 11 сентября 2001 года. Прошло еще три года, прежде чем на саммите в Стамбуле в июне 2004 года, НАТО разработала более четкий план своего участия в делах Южного Средиземноморья и Ближнего Востока.
В Стамбульском коммюнике союзники договорились о более амбициозных и расширенных рамках средиземноморского диалога. Лидеры НАТО заявили о своем желании превратить средиземноморский диалог в "подлинное партнерство", однако официальный статус диалога оставался рамочным соглашением о сотрудничестве.
Фундаментальное обоснование вновь обретенного интереса НАТО к Ближнему Востоку простое: большая часть угроз, с которыми в настоящее время сталкивается Альянс, исходит из Большого Ближнего Востока. Через несколько месяцев после Стамбульского саммита, Генеральный секретарь НАТО Яап де Хуп Шеффер совершил первый в истории визит в Израиль. Выступая перед аудиторией в Израиле в феврале 2005 года, г-н Шеффер заявил:
"Несложно понять, почему установление более тесных отношений между нами стало стратегическим императивом. Наша стратегическая среда сталкивает нас с новыми событиями, которые просто слишком сильны, чтобы их игнорировать: во-первых, взаимосвязь ближневосточной и трансатлантической безопасности становится все более очевидной. Демография, экономика и энергетические потребности создают все более тесную взаимозависимость между нами. Новые угрозы, такие как терроризм, распространение оружия массового уничтожения и транснациональная организованная преступность затрагивают всех нас и требуют общего ответа.События 11 сентября и иракский кризис лишь подтвердили то, что мы и так знали: то, как будет развиваться этот регион, фундаментальным образом повлияет на евро-атлантическую безопасность.
Таким образом, Ближний Восток и трансатлантическое сообщество становятся, выражаясь модным термином, все более взаимозависимыми...
Любопытно, что ближневосточные инициативы, выдвинутые в Стамбуле: расширенный Средиземноморский диалог и Стамбульская инициатива сотрудничества (ICI) были частью программы президента США Буша "Большой Ближний Восток", переименованной под эгидой G8 в программу "Большого Ближнего Востока и Северной Африки (BMENA)".
Ожидание того, что НАТО сыграет существенную и конкретную роль в решении проблемы политической отсталости в регионе и внесет вклад в региональную демократизацию посредством оборонного сотрудничества, так и не оправдалось.[7]
Кроме того, за явным исключением отношений НАТО с Израилем, трудно продемонстрировать эффективность работы НАТО со средиземноморскими партнерами для решения упомянутого "стратегического императива" совместного решения общих проблем евро-атлантического сообщества в течение десятилетия после сентября 2001 года.
Скорее, Средиземноморский диалог развивался по двум одновременным направлениям: периодический многосторонний диалог по вопросам политики и безопасности и развитие преимущественно двустороннего военного сотрудничества.
На многостороннем направлении политического диалога по вопросам безопасности были проведены две встречи министров обороны и две встречи министров иностранных дел.
Хотя встречи на уровне министров больше не проводятся, начальники вооруженных сил стран Средиземноморского диалога регулярно встречаются со своими коллегами по НАТО, членами Военного комитета НАТО. Со своей стороны, НАТО активизировала свою публичную дипломатию в регионе, чтобы подчеркнуть широкий потенциал Средиземноморского диалога НАТО. С тех пор публичная дипломатия стала одним из основных направлений деятельности НАТО в регионе [8].
В дополнение к улучшению дискурса увеличилось количество возможностей для конкретного, практического сотрудничества в рамках процесса Средиземноморского диалога. Хотя лидеры НАТО подтвердили свое решение открыть программы партнерства для стран Средиземноморского диалога во время последующих саммитов НАТО, это не было реализовано в полной мере. Скорее, новые инструменты и механизмы были заимствованы из программы "Партнерство ради мира" и открыты для стран Средиземноморского диалога на ограниченной основе.
Возможно, еще важнее то, что Стамбульский саммит также привел к развитию двусторонних направлений в рамках многостороннего процесса Средиземноморского диалога.
В октябре 2006 года, после продолжительных переговоров, длившихся более 18 месяцев, Израиль и НАТО подписали индивидуальную программу сотрудничества (ICP).
Израиль стал первой страной за пределами Европы и первой — среди стран НАТО, участвующих в Средиземноморском диалоге, достигшей такого соглашения.
Это был важный шаг, потому что с самого начала, фактическое сотрудничество в рамках Средиземноморского диалога ограничивалось в основном многосторонними рамками. Так, хотя Израиль считал себя естественным партнером НАТО, он, тем не менее, был ограничен совместной повесткой дня других стран Средиземноморского диалога.
Такая совместная повестка (в основном Египет) отражала наименьший общий знаменатель, поскольку Египет с самого начала не был заинтересован в расширении присутствия НАТО в этом регионе. Египет был единственной страной Средиземноморского диалога, которая официально выступила против отправки сил НАТО в Южный Ливан во время военной кампании 2006 года.
В этом контексте можно понять признательность Израиля, когда Египет стал второй страной Средиземноморского диалога, заключившей СВП (через год после Израиля, в октябре 2007 года).
Обновленный и скромно расширенный в декабре 2008 г. МКП НАТО-Израиль представляет собой широкомасштабную структуру, позволяющую расширить рамки текущего сотрудничества.
Описывая многочисленные области сотрудничества, МКП включает в себя реагирование на терроризм, обмен разведданными, сотрудничество и управление вооружениями, ядерную, биологическую и химическую защиту, военную доктрину и учения, гражданские планы на случай чрезвычайных ситуаций и готовность к стихийным бедствиям.
Тем не менее, несмотря на то, что МКП призван уменьшить ограничения, налагаемые многосторонними рамками, он имеет ряд недостатков. Представители НАТО подчеркнули необходимость сохранения определенного баланса в рамках Средиземноморского диалога; иными словами, НАТО не хочет, чтобы Израиль "слишком сильно" опережал другие страны Средиземноморья. Показательным примером такого "баланса" стало то, что высокопоставленные чиновники НАТО выразили свой восторг по поводу заключения СВП с Египтом, поскольку это позволяло Израилю продвинуться вперед. Тем не менее, это также означало, что отношения Израиля с НАТО были заложниками Египта. Этот "стеклянный потолок" продолжал сдерживать способность Израиля расширять сотрудничество с НАТО.
МКП как рамочное соглашение, если не как перечень областей сотрудничества, был недостаточно подробным для начала реализации любой из перечисленных программ и мероприятий. Скорее, реализация требовала дальнейших переговоров и координации.
Израиль также стремился выполнить обещания лидеров НАТО открыть все рамки партнерства для стран Средиземноморского диалога, однако НАТО исключила несколько важнейших программ.
Кроме того, отсутствие официального партнерства негативно сказалось на отношениях. В отличие от стран "Партнерства ради мира" (ПРМ), НАТО воздержалась от заключения соглашения о статусе сил (SOFA) со странами Средиземноморского диалога. Это привело к существенным препятствиям в продвижении двусторонних отношений и развитии военного сотрудничества.
Высшие должностные лица израильского оборонного ведомства и командование ЦАХАЛа неохотно отправляют израильских военнослужащих на учения НАТО.
Полезным примером трудностей, вызванных отсутствием SOFA, стало направление офицера связи ВМС Израиля в Неаполь, штаб-квартиру операции "Активные усилия" Объединенного командования союзных сил НАТО.
В 2006 году, когда Израиль объявил о своем желании участвовать в морской антитеррористической операции НАТО в Средиземном море под названием "Активные усилия", он заявил, что готов внести свой вклад в эту операцию. Позже в том же году, НАТО и Израиль официально обменялись письмами, в которых соглашались на размещение офицера связи. Офицер был направлен только в начале 2008 года после длительных переговоров с участием НАТО, Израиля и Италии, чтобы обойти отсутствие SOFA.
Несмотря на это, официальные лица как НАТО, так и Израиля выражали свое удовлетворение скромным вкладом Израиля в эту операцию.
Израильские официальные лица становились все более настороженными и недовольными результатами МКП. Один из высокопоставленных чиновников Министерства обороны официально заявил, что, читая газеты, можно узнать больше, чем из официального обмена разведданными между Израилем и НАТО. По его словам, Израиль ищет любую возможность улучшить отношения, но "при каждой инициативе по развитию этих отношений разочарований больше, чем надежд"[9].
Однако эта критика, наряду с израильским разочарованием по поводу нежелания НАТО брать на себя роль в Ливане, является и позитивным показателем. Она демонстрирует высокие ожидания Израиля от НАТО, и его постоянное желание существенно улучшить взаимоотношения. В 2007 году, на симпозиуме НАТО-Израиль, тогдашний вице-премьер и министр иностранных дел Ципи Ливни заявила:
"Израиль стремится к официальным партнерским отношениям с НАТО"[10].
Во время второго десятилетия Средиземноморского диалога несколько израильских и атлантических официальных лиц и аналитических центров начали рассматривать политические и институциональные недостатки отношений между НАТО и Израилем и изучать возможные пути для содействия сближению и преодоления "стеклянного потолка".
Вскоре после Стамбульского саммита НАТО 2004 года, несколько израильтян, американцев и даже европейцев стали рассматривать идею полноправного членства Израиля в НАТО.
Вдохновленные теплым приемом, оказанным неформальной исследовательской группе, посетившей штаб-квартиру НАТО в сентябре 2004 года,[11] два политических документа изложили обоснование полноправного членства Израиля в НАТО: один - написанный двумя американцами, Роном Асмусом и Брюсом Джексоном, а другой - Узи Арадом и автором.[12]
В результате этого визита в январе 2005 года было также представлено официальное предложение Израиля о расширении отношений.
Запись заседания на Герцлийской конференции в Израиле в декабре 2004 года и последующий первый в истории визит генерального секретаря НАТО в Израиль в феврале 2005 года вызвали небольшую политическую дискуссию, которая получила освещение в СМИ. Посланник Израиля в НАТО Одед Эран объяснил газете International Herald Tribune, что для Израиля "(вступление в НАТО) станет своего рода психологическим страховым полисом"[13].
Эту позицию поддержали и некоторые европейские лидеры, прежде всего бывший премьер-министр Испании Хосе Мария Аснар в докладе под названием "НАТО - Альянс ради свободы".
В своем докладе президент Азнар высказался за то, чтобы НАТО стала поставщиком безопасности для всего западного мира и продвигала демократию и свободу.[14]
В рамках полной реконфигурации Альянса для противодействия современным стратегическим угрозам, президент Азнар предложил пригласить в него Израиль, Австралию и Японию.
Выступление Азнара было тесно связано с усилиями администрации Буша по расширению сферы партнерства НАТО за пределы евро-атлантической арены, а также с понятием "глобального партнерства" в преддверии Рижского саммита НАТО 2006 года.
Тем не менее, администрация США дистанцировалась от вопроса об укреплении отношений между НАТО и Израилем. Хотя многие, кто рассматривает НАТО как организацию, в которой доминируют США, предполагали, что США будут выступать в качестве главного сторонника развития отношений между НАТО и Израилем, американские официальные лица выражали нежелание и не были главной движущей силой этих отношений[15].
Однако вскоре стало ясно, что вступление Израиля в НАТО было просто нереально. Со стороны НАТО, принятие Израиля потребовало бы ратификации поправки к Вашингтонскому договору, основополагающему документу Альянса. С израильской точки зрения, существовало значительное нежелание заключать официальный оборонный пакт с США, тем более - в многостороннем формате, который, как считалось, мог потенциально препятствовать предполагаемой стратегической свободе действий Израиля.[16]
Настойчивое стремление Израиля сохранить свои независимые стратегические активы рассматривалось как фактор, который мог помешать членству в НАТО, хотя ослаблять нового члена альянса не имело смысла.[17]
Сторонники активизации отношений между НАТО и Израилем отказались от стремления к труднодостижимому членству и сосредоточились на повышении статуса отношений до уровня, эквивалентного Партнерству мира.
В соответствии с возглавляемой американцами инициативой по введению "глобальных партнеров", идея заключалась в том, чтобы выделить Израиль из средиземноморской стаи для партнерства.
Рон Асмус, Узи Арад и Одед Эран обрисовали два сценария, которые могли бы повлечь за собой такое повышение - иранская ядерная угроза или заключение арабо-израильского мирного соглашения.
В статье 2006 года[18] Асмус объяснил, что если Иран получит ядерное оружие, то Запад должен взять на себя недвусмысленные и четкие публичные обязательства перед Израилем через НАТО. В качестве альтернативы, когда Израиль достигнет соглашения об окончательном статусе с палестинцами, более тесные отношения с НАТО могут быть предложены в качестве гарантии безопасности или, как выразились Узи Арад и автор статьи, "вклада" Европы в мирный процесс.[19] Оба сценария подчеркивают заинтересованность Запада в предоставлении Израилю стратегических гарантий. Тем не менее, израильским сторонникам стало ясно, что выделение Израиля в качестве партнера НАТО не сработает.
В преддверии процесса пересмотра стратегической концепции НАТО сторонники НАТО-Израиль разработали новую стратегию достижения партнерства НАТО-Израиль, подготовленную Атлантическим форумом Израиля и распространенную среди его партнеров и единомышленников, включая Американский еврейский конгресс. Поскольку у Израиля не было права присоединиться к программе "Партнерство ради мира", рабочая предпосылка "дорожной карты" заключалась в том, чтобы Израиль не получил преференций для партнерства.
В результате, сторонники пришли к выводу, что только путем реформирования партнерских отношений с НАТО, Израиль сможет получить официальное партнерство: реформирование партнерских структур НАТО таким образом, чтобы впоследствии позволить повысить официальный статус Израиля.
Идея заключалась в том, чтобы НАТО строила свои партнерские отношения на "индивидуальной, функциональной, гибкой и адаптированной к каждому конкретному случаю основе"[20].
К тому моменту в НАТО росло понимание того, что структура отношений с третьими странами устарела. Работа над новой стратегической концепцией НАТО рассматривалась как стратегическое открытие для долгожданной реформы.
Более того, теперь сторонники отказались от представления такого партнерства в качестве европейско-американского жеста (или "подсластителя"), а вместо этого выступили за общую реформу партнерских отношений НАТО.
Более того, сторонники утверждали, что установление партнерства между НАТО и Израилем принесет взаимную выгоду как в плане военного сотрудничества и сотрудничества в области безопасности, так и в более широком стратегическом контексте вызовов, исходящих из Средиземноморья и Большого Ближнего Востока.[21] Другими словами, устанавливая партнерство с Израилем, НАТО будет не благоприятствовать Израилю, а скорее будет преследовать собственные интересы Альянса.
Как будет подробно описано в следующем разделе, результат работы над стратегической концепцией НАТО 2010 года в виде новой политики партнерства, утвержденной в апреле 2011 года, полностью удовлетворил чаяния сторонников НАТО-Израиль.
Однако никто из сторонников не ожидал такого результата, поскольку вопрос о партнерстве не стоял в повестке дня НАТО до самых последних этапов работы над стратегической концепцией. На последних этапах подготовки к саммиту НАТО 2010 года в Лиссабоне и при сильной поддержке США генеральный секретарь НАТО Андерс Фог Расмуссен включил вопрос о партнерстве НАТО в повестку дня стратегической концепции. В условиях сокращения оборонных бюджетов по всей Атлантике официальные лица посчитали, что одной из ключевых дополнительных ценностей НАТО будет содействие оперативной совместимости оборонных средств НАТО с партнерами по всему миру.
Вопрос о партнерстве НАТО стал одним из ключевых в стратегической концепции НАТО 2010 года. И все же этот результат был достигнут не благодаря израильской пропаганде, хотя Одед Эран и автор этой статьи предвидели причины этого: "После глобального финансового кризиса, побуждающего некоторых союзников призывать к снижению "уровня амбиций" НАТО, Альянс проявил заинтересованность в расширении сотрудничества и оперативной совместимости со своими партнерами"[22].
Формирование будущих отношений НАТО с Израилем: Основные факторы
A. Новая политика партнерства НАТО: Первым среди этих факторов является новая политика партнерства НАТО, представленная в апреле 2011 года и являющаяся прямым следствием стратегической концепции НАТО 2010 года. Долгожданное упорядочение программ партнерства НАТО и принятие новых политических инструментов, что само по себе, может считаться переломным моментом в отношениях НАТО с Израилем.
Новая политика, изложенная в серии документов, опубликованных после встречи министров НАТО в Берлине в апреле 2011 года, предлагает всем третьим странам, в том числе, Израилю, возможность официального партнерства и позволяет каждой из них строить индивидуальные отношения с учетом интересов Альянса и страны-партнера [23].
Новые программные заявления направлены на преобразование и укрепление партнерских отношений НАТО, делая их более эффективными и гибкими. Они также стремятся (по крайней мере, в тексте) позволить партнерам, особенно в операциях под руководством НАТО, играть более существенную "формирующую" роль в оценке развивающихся кризисов, планировании ответных мер и проведении операций.
Новая политика предлагает (наряду с набором новых аббревиатур) расширение политических консультаций, укрепление практического сотрудничества, поддержку оборонного образования и подготовки, расширение оперативного партнерства и гибкие форматы (28+n) для консультаций.
С точки зрения Средиземноморья, наиболее важным аспектом является обязательство НАТО нормализовать, упорядочить и уравнять рамки Средиземноморского диалога и Стамбульской инициативы по сотрудничеству с "Партнерством ради мира".
НАТО обязалась создать единое меню сотрудничества в рамках "Партнерства" и адаптированную индивидуальную программу партнерства и сотрудничества (IPCP) в качестве программы начального уровня, доступной для всех партнеров.
Индивидуальный план действий по партнерству (IPDP) и процесс планирования и обзора (PARP) также будут открыты для партнеров, не входящих в программу "Партнерство ради мира", на индивидуальной основе с одобрения Североатлантического совета.
В этом отношении также важно предоставить всем партнерам возможность создавать официальные и постоянные миссии при НАТО. Кроме того, решение о том, что новое Меню партнерского сотрудничества (PCM) будет "скользящей программой", расширит возможности для сотрудничества и, как мы надеемся, устранит необходимость согласовывать участие партнеров в каждой программе.
Несомненно, внутренняя институциональная реформа НАТО, касающаяся рабочих комитетов, также упорядочит и облегчит участие партнеров.
Тем не менее, в новых политических инструментах все равно отсутствует важный аспект - они не предусматривают соглашения о статусе сил (SOFA). Укрепление военного сотрудничества и участие партнеров в операциях НАТО невозможно без устранения этого препятствия, возможно, через IPCP или IPAP.
Таким образом, новая политика закладывает необходимую институциональную инфраструктуру для модернизации отношений между НАТО и Израилем. Обнадеживает то, что обе стороны уже предприняли шаги по ее реализации: НАТО направила Израилю приглашение открыть официально аккредитованное постоянное дипломатическое представительство при штаб-квартире НАТО; обе стороны провели официальный двусторонний стратегический диалог на уровне ответственных лиц.
Хотя официальное партнерство между НАТО и Израилем можно считать самоцелью, поддержание партнерства будет зависеть в первую очередь от функциональных и стратегических компонентов отношений.
В свою очередь, роль НАТО как альянса и международного военно-политического института будет определять военно-политические области сотрудничества и координации между НАТО и Израилем.
B. Роль НАТО как политического института и военного альянса
Позиция НАТО как крупного международного учреждения, как политического центра трансатлантических отношений и Запада, а также ее стратегическая позиция и эффективность как военного альянса будут определять интерес и ценность для третьих стран в установлении и инвестировании в партнерские отношения с НАТО, в том числе, и для Израиля.
Стратегическая концепция НАТО 2010 года не развеяла сомнений в жизнеспособности и долговечности альянса. Процесс переформулирования стратегической концепции НАТО включал в себя хорошо срежиссированные события международной политики и выявил массу глубоких и заставляющих задуматься политических исследований, публикаций и симпозиумов.[24]
Тем не менее, остается неясным, в какой степени стратегическая концепция действительно разрешила внутриальянсовые стратегические разногласия. Если раньше американский интерес к Альянсу был сосредоточен на противостоянии возникающим рискам со стороны "дуги нестабильности" Большого Ближнего Востока, то, похоже, нынешняя администрация США менее заинтересована в решении этих проблем и хочет положить конец так называемому "ближневосточному обходу".
Согласно недавнему обзору внешней политики США, в администрации преобладает мнение, что "Америке необходимо восстановить свою репутацию, избавиться от Ближнего Востока и Афганистана и обратить свое внимание на Азию и бесконтрольное влияние Китая в регионе"[25].
Если эти настроения отражают устойчивый сдвиг в стратегии, то производной будет потеря интереса США к НАТО. Операцию НАТО в Ливии можно считать показательной для этого нового подхода, поскольку это первая военная операция НАТО, в которой Соединенные Штаты решили не занимать командную позицию, а "руководить с тыла". Несмотря на это, можно высказать значительные сомнения в том, что Ближний Восток перестанет занимать важное место в американской и, тем более, атлантической стратегической повестке дня.
Несмотря на неизбежные и периодически возникающие трения и споры, атлантическое сообщество играет решающую роль в формировании международной политики со времен Второй мировой войны.
Евро-атлантическое сообщество способствовало мирному и позитивному разрешению холодной войны, и хотя нельзя игнорировать смещение баланса сил на Восток, западный мир останется ядром мировой политики в обозримом будущем. За последние шесть десятилетий Альянс преследовали напряженность и кризисы, и скептицизм в отношении его долговечности был очень велик, но Альянс изобрел себя заново. Несмотря на стратегические недостатки, выявленные в ходе ливийской операции, платформа НАТО, обеспечивающая международное интегрированное военное командование для многонациональной операции, оказалась важной и непревзойденной.
Очевидно также, что финансовый кризис, охвативший США и Европу за последние три года, негативно сказывается на НАТО и его общем "уровне амбициозности". Практически все союзники по НАТО сократили свои оборонные бюджеты, в том числе, США, и подавляющее большинство союзников не достигают согласованных целей по оборонным расходам.
Предостережение министра обороны США Гейтса в его последнем выступлении в Брюсселе перед уходом в отставку в июне 2011 года о том, что НАТО рискует стать "коллективной военной нерелевантностью" из-за недостаточных расходов на оборону со стороны европейских союзников, взбудоражило политическое сообщество НАТО. Пресс-секретарь НАТО подтвердил опасения госсекретаря Гейтса и добавил:
"Очевидно, что трансатлантический разрыв в расходах на оборону существует уже давно. Существует риск, что европейские союзники могут еще больше отстать в технологическом развитии"[26].
Политические и стратегические последствия финансового кризиса для западного мира представляются определяющим моментом для будущего НАТО, но не обязательно в негативном смысле.
Этот кризис предоставляет НАТО возможность взять на себя ведущую роль в продвижении конкретной оборонной интеграции или, как выразился генеральный секретарь НАТО, "умной обороны"[27]. Хотя госсекретарь Гейтс утверждал, что нельзя считать это панацеей, предложение Расмуссена о расширении оборонного пула и совместном использовании ресурсов между европейскими союзниками вызвало политические дебаты по этому вопросу.
Хотя предыдущий европейский опыт оборонной интеграции и сотрудничества в области военных исследований и разработок можно охарактеризовать как слабый и неэффективный, политические настроения в Европе, похоже, меняются и приходят к пониманию того, что сейчас более, чем раньше, необходима более тесная военная интеграция.
Поэтому способность НАТО продвигать оборонную интеграцию по принципу "умной обороны" будет иметь особое значение для будущего альянса.
Более того, развитие оборонной интеграции в НАТО будет иметь большое значение для отношений между НАТО и Израилем. Если Северо-атлантический альянс всерьез займется вопросами оборонной интеграции и откроет этот процесс для своих партнеров, Израиль может стать одним из основных игроков в этом направлении, подобно тому, как он имеет особый статус в программах НИОКР Европейского союза.
Кроме того, новые вызовы безопасности, обозначенные в Стратегической концепции НАТО 2010 года, в частности кибербезопасность, противоракетная оборона и борьба с терроризмом, направленная на защиту критической инфраструктуры, являются ключевыми областями, в которых Израиль считается одной из самых передовых стран в мире. Это не ускользнуло от внимания НАТО, и стратегический диалог НАТО-Израиль на уровне высокопоставленных должностных лиц в июне 2011 года уделил значительное внимание изучению путей развития сотрудничества по этим вопросам.
С точки зрения Израиля, интерес к отношениям с НАТО выходит за рамки функционального сотрудничества в области безопасности и обороны, каким бы важным оно ни было. НАТО - это икона и главный многосторонний институт атлантического сообщества. Израиль разделяет с НАТО основные ценности, закрепленные в Вашингтонском договоре. В этом отношении НАТО и Запад - естественная среда обитания Израиля. Стоит также отметить, что стратегические вызовы и угрозы, стоящие перед Североатлантическим союзом, а именно радикальный ислам, глобальный терроризм и распространение
Англо-французское соглашение о сотрудничестве в области обороны и безопасности, подписанное в ноябре 2010 года, является полезным свидетельством в этом отношении.
Поэтому способность НАТО продвигать оборонную интеграцию по принципу "умной обороны" будет иметь особое значение для будущего альянса.
Более того, развитие оборонной интеграции в НАТО будет иметь большое значение для отношений между НАТО и Израилем. Если Северо-атлантический альянс всерьез займется вопросами оборонной интеграции и откроет этот процесс для своих партнеров, Израиль может стать одним из основных игроков в этом направлении, подобно тому, как он имеет особый статус в программах НИОКР Европейского союза.
Кроме того, новые вызовы безопасности, обозначенные в Стратегической концепции НАТО 2010 года, в частности кибербезопасность, противоракетная оборона и борьба с терроризмом, направленная на защиту критической инфраструктуры, являются ключевыми областями, в которых Израиль считается одной из самых передовых стран в мире. Это не ускользнуло от внимания НАТО, и стратегический диалог НАТО-Израиль на уровне высокопоставленных представителей в июне 2011 года уделил значительное внимание изучению путей развития сотрудничества по этим вопросам.
С точки зрения Израиля, интерес к отношениям с НАТО выходит за рамки функционального сотрудничества в области безопасности и обороны, каким бы важным оно ни было. НАТО - это икона и главный многосторонний институт атлантического сообщества. Израиль разделяет с НАТО основные ценности, закрепленные в Вашингтонском договоре. В этом отношении НАТО и Запад — естественная среда обитания Израиля. Стоит также отметить, что стратегические вызовы и угрозы, стоящие перед Североатлантическим союзом, а именно — радикальный ислам, глобальный терроризм и распространение оружия массового поражения (ОМП) — это те же угрзы, перед которыми стоит Израиль..
Таким образом, по мере выявления этих проблем, оказывается, что Израиль — это естественный партнер НАТО |28|.
C. Роль НАТО на Ближнем Востоке:
С точки зрения Юго-Восточного Средиземноморья, кажется правдоподобным утверждать, что будущее альянса будет зависеть также от роли НАТО на меняющемся Ближнем Востоке.
Несмотря на стратегическое желание главной державы альянса переключить свое внимание с Ближнего Востока на формирующуюся Азиатско-Тихоокеанскую арену, скорее всего, Ближний Восток будет продолжать занимать значительное стратегическое внимание, особенно Европы, но также и Северной Америки.
Если ливийская операция является хоть каким-то признаком, НАТО и ее европейские союзники, вероятно, будут вынуждены взять на себя ведущую роль в решении ближневосточных проблем и угроз их жизненно важным интересам.
В борьбе с ближневосточными вызовами НАТО придется опираться на нескольких готовых к сотрудничеству партнеров, в том числе, и Израиль. Надежная НАТО, решающая стратегические задачи на Ближнем Востоке, также будет иметь все возможности для того, чтобы сыграть конструктивную роль в урегулировании израильско-арабского конфликта.
Заключительные замечания
В совокупности, отношения между НАТО и Израилем будут зависеть в первую очередь от будущего НАТО. В этой связи покойный Рональд Д. Асмус, которого многие считают крестным отцом отношений между НАТО и Израилем, писал в преддверии Рижского саммита 2006 года:
"Существует потенциально больший интерес и потребность в более тесных связях с НАТО, чем это часто представляется. Действительно, есть страны, которые приветствовали бы тесные связи с НАТО, готовые работать с ним и способные обеспечить стабильность в своих регионах... В конце концов, готовность... стран к партнерству с НАТО зависит от успешного проведения реформ в Альянсе.
Способность привлекать и налаживать новые партнерские отношения зависит от того, сможет ли НАТО превратиться в такой современный Альянс, который будет противостоять глобальным угрозам и сможет удовлетворить потребности этих стран в безопасности.
Если НАТО удастся совершить такой прорыв, Североатлантический союз не будет страдать от недостатка глобальных партнеров, желающих с ним сотрудничать. Если же этого не произойдет, то интерес к тому, чтобы стать глобальным партнером НАТО, будет ослабевать"[29].
Хотя будущая роль и политика НАТО будут определяющими факторами, Израиль несет ответственность за эти отношения. В течение нескольких лет в израильском оборонном ведомстве растет понимание потенциальных преимуществ более тесных отношений с НАТО. То, что начиналось со значительной неохоты к "говорильне", превратилось в заметный интерес Армии Обороны Израиля (ЦАХАЛ) к дальнейшему развитию отношений. Это было продемонстрировано, когда ЦАХАЛ возглавил израильскую инициативу по предоставлению корвета ВМС для участия в операции НАТО по статье 5 "Активные усилия".
Тем не менее, сама идея многостороннего альянса противоречит основной и глубоко укоренившейся концепции национальной безопасности Израиля, в основе которой лежит самодостаточность.
Озабоченность тем, что более тесные отношения с НАТО могут каким-то образом помешать самонадеянной стратегической свободе действий Израиля, присутствует во всех обменах Израиля с НАТО. Хотя это отношение несколько смягчилось, особенно при бывшем начальнике штаба ЦАХАЛа генерал-лейтенанте Ашкенази, все еще остаются некоторые оговорки относительно более глубокого вовлечения в многостороннее военное сотрудничество и участия в многосторонних операциях. Одним словом, для дальнейшего развития этих отношений Израилю придется в полной мере оценить преимущества многостороннего сотрудничества в оборонной и военной сферах и более реалистично подходить к возможным ограничениям, налагаемым тесным партнерством с НАТО.
Помимо широкой стратегической перспективы, лежащей в основе данной статьи, два не вполне связанных между собой вопроса, касающихся текущих событий, также могут иметь значительные последствия для этих отношений.
Влияние нынешних турецко-израильских событий на отношения НАТО с Израилем остается неясным.
Однако с точки зрения НАТО, важно подчеркнуть, что турецко-израильские отношения меркнут по сравнению с проблемными отношениями между Турцией и ЕС, являющимися производными от кипрского конфликта и турецко-греческих разногласий.
Однако, с точки зрения Израиля, членство Турции в НАТО может помешать развитию отношений между НАТО и Израилем. В то время как Турция может институционально блокировать развитие отношений Израиля с НАТО, Израиль также может не захотеть делиться активами и возможностями, предлагаемыми всем союзникам по НАТО, в том числе и Турции, и вносить в них свой вклад.
Любопытно, что потенциально открытые отношения между НАТО и Израилем возникают в тот момент, когда дипломатические отношения Израиля с альтер-эго НАТО — Европейским союзом, находятся в тяжелом состоянии, а значительное число членов НАТО и ЕС негативно относятся к политике Израиля в отношении арабо-израильского конфликта.
Хотя до сих пор отношения между НАТО и Израилем были практически свободны от арабо-израильского конфликта, а развитие этих отношений считалось катализатором расширения европейско-израильской повестки дня, затягивание арабо-израильского конфликта может нанести ущерб укреплению партнерства между НАТО и Израилем [30].
Комментариев нет:
Отправить комментарий