Резолюция СБ ООН №242 – пятьдесят лет спустя

За решительной военной победой Израиля в шестидневной войне последовала преднамеренно двусмысленная, не имевшая прецедентов резолюция, которая имела серьезные и непредвиденные последствия для всех вовлеченных сторон.

Шани Мор, 22 ноября 2020 г.

Сегодня исполняется ровно 50 лет с тех пор, как Совет Безопасности ООН единогласно принял одну из своих самых цитируемых и самых неправильно понимаемых резолюций. Резолюция №242 СБ ООН установила дипломатические рамки для действий после молниеносной победы Израиля над коалицией арабских государств в Шестидневной войне, и это было сделано таким образом, который резко расходился с общепринятым прецедентом.

Сама резолюция удивительно короткая и, что уместно для дипломатической инициативы, которая должна была обратиться ко всем четырем воюющим сторонам плюс обеим крупным сверхдержавам, намеренно неоднозначная по многим ключевым моментам.

Она устанавливает два центральных шага для урегулирования конфликта, а именно отдача территорий Израилем и признание, и мир от арабов, одновременно подтверждая три других, второстепенных принципа: свободу судоходства, «справедливое решение проблемы беженцев» и территориальную неприкосновенность.

Все пять принципов должны были быть реализованы в результате дипломатического процесса. Никаких требований не было предъявлено безоговорочно ни одной из сторон, как это делалось в других резолюциях СБ ООН по окончании арабо-израильских войн, которые устанавливали и пытались обеспечить соблюдение режима прекращения огня.

Не было необходимости. Резолюция Совета Безопасности, принятая в конце войны 1973 года, временно заморозила силы всех сторон на их нынешних позициях, в то время как резолюция 2006 года включала требования о немедленном выводе израильских войск к «голубой линии» 1949 года, а также о первой в истории передислокации ливанских сил в соответствии с соглашением 1990 года, положившим конец гражданской войне в Ливане.

Но в 1967 году резолюция была принята не сразу по окончании войны в июне, а через пять месяцев, в ноябре.

Много чернил и мучений было связано с устранением разногласий в толковании текста Резолюции №242, особенно, на бесплодное обсуждение отсутствующего определённого артикля в пункте, касающемся «вывода израильских вооружённых сил с территорий, оккупированных в ходе недавнего конфликта».

В более широком смысле никогда не было консенсуса в отношении баланса двух основных принципов.

Израиль всегда предпочитал рассматривать это как частичную территорию и полный мир; арабы — как полные территории и частичный мир, а международное сообщество, в итоге, но ни в коем случае не сразу, объединилось вокруг прочтения полного ухода и полного мира.

Оглядываясь назад, можно сказать, что наиболее плодотворной могла быть модель, которая обычно была принята в других послевоенных урегулированиях, связанных с территориальными завоеваниями: частичная территория и частичный мир.

Но поистине замечательные аспекты Резолюции 242 — это как раз те, по поводу которых вообще не было реальных разногласий, а, скорее, был широкий негласный консенсус. Первый — полное отсутствие палестинцев. В определённом смысле, в этом нет ничего удивительного. Война велась между четырьмя государствами, и следует обращаться к их проблемам и требованиям (вывод войск, признание, водные пути и т.д.), а не к палестинцам.

Соответственно, палестинцы лишь косвенно упоминаются в статье о «проблеме беженцев».

Мы можем толковать этот пункт очень узко, как относящийся только к беженцам, вышедшим из войны в июне 1967 года, о которых говорилось в резолюции, но похоже, это упускает из виду суть.

К ноябрю с беженцами от июньской войны уже обращались в основном так же, как с военными беженцами: одни - возвращались домой, а другие - переселялись.

Мы можем толковать этот пункт очень широко, чтобы с течением времени включить в него всех беженцев от арабо-израильских конфликтов, но, опять же, это было бы для решения большой проблемы (сотни тысяч евреев, перемещенных из арабских земель после 1948 года, а также сотни тысяч еврейских перемещенных лиц из Европы в конце Второй мировой войны), которая уже была решена к моменту принятия этой резолюции.

Единственное разумное толкование статьи о беженцах — это политически приемлемая ссылка на продолжающийся кризис перемещенных гражданских лиц от проигравшей стороны предыдущей войны, за девятнадцать лет до той, которую резолюция якобы пытается разрешить.

Второй важный пункт консенсуса имеет еще более роковые последствия. Бросив какое-либо определение территорий и границ дипломатическому урегулированию, 242, фактически (если не случайно) заморозила особый территориальный режим, который я бы назвал «полупостоянной оккупацией».

Резолюция не давала Израилю возможности вносить какие-либо существенные изменения в свои довоенные границы сами по себе, а только линии перемирия, а не международно признанные границы, и не давала арабским государствам возможности для восстановления какой-либо утраченной ими территории, кроме как посредством мирного процесса, который, как минимум, повлечет за собой «уважение и признание суверенитета, территориальной целостности и политической независимости» Израиля.

Излишне говорить, что она не давала ни одной из сторон возможности добиваться того, что мы сейчас называем «решением двух государств». Ни одна сторона не выступала за палестинцев, и любой независимый шаг Израиля был бы расценён как установление марионеточного режима на территории, на которую все ещё претендует Иордания (и, возможно, Египет тоже). Так родились основные параметры полупостоянной оккупации (СПО).

Резолюция не предусматривала ни аннексии, ни ухода, ни новой линии как резкое и существенное отклонение от обычных послевоенных дипломатических процессов.

Вообще, за большинством войн, связанных с территориальным захватом, следует дипломатический процесс, который я называю «стандартной моделью».

Территория завоёвывается обычно побеждающей стороной, а иногда и проигравшей стороной, но не остаётся долго оккупированной после окончания войны. Проводится новая линия, как правило, в пользу стороны, выигравшей войну, а вся оставшаяся оккупированная территория возвращается проигравшей стороне. Новая линия может быть формальной границей, а может просто обозначать перемирие или долгосрочное перемирие. Это может быть даже не согласовано между воюющими сторонами, а скорее исходить от многосторонних переговоров или международной конференции или навязывания сверхдержавы.

Нетрудно представить, как такая корректировка могла произойти после поразительной победы Израиля в июне 1967 года. Но факт остаётся фактом: этого не произошло с серьёзными и непредвиденными последствиями для всех вовлечённых сторон. Причины этого отклонения от стандартной модели вытекают из четырёх осложняющих свойств войны 1967 года и одного уникального свойства более крупного арабо-израильского конфликта.

1. Когда две страны ведут войну из-за спорной территории, и армия одной страны делает значительные успехи по всему фронту (или даже если обе они делают), то довольно ясно, где начать дипломатический процесс.

Но в Шестидневной войне непосредственное участие принимали армии четырёх стран на трёх разных фронтах. Примечательно, что единственной действительно спокойной границей для Израиля в то время была установленная и международно признанная граница с Ливаном.

Ещё больше усложняет ситуацию то, что три члена арабской коалиции, выстроившиеся против Израиля в войне, были членами противоположных сторон глубоко разделённых конкурирующих систем арабских альянсов.

Продолжающееся недоверие и интриги означали, что любой дипломатический прорыв Иордании мог быть заблокирован Египтом и Сирией, и наоборот. Предыдущая арабо-израильская война привела к тому, что Израиль отвоевал большую часть той же территории у Египта в аналогичный период времени в октябре 1956 года.

Менее чем за четыре месяца все израильские силы были выведены с Синая в рамках международного урегулирования, которое восстановило суверенитет Египта над оккупированными территориями, обеспечило израильские права на судоходство в заливе Акаба, учредило многонациональные силы, патрулирующие совместную границу, и включило молчаливое понимание, что Египет не будет использовать сектор Газа в качестве базы для нападений на Израиль.

Это урегулирование сохранялось в течение одиннадцати, в основном, мирных лет, и нет причин, по которым аналогичное урегулирование не могло быть заключено между Израилем и Египтом в последующей войне, за исключением того, что в последующей войне Израиль и Египет сражались на одном фронте в гораздо более сложном противостоянии.

В качестве ещё более несовершенной аналогии, мы можем сравнить различные пути к окончательному мирному урегулированию с Германией и Японией после 1945 года. Япония была оккупирована одной страной, Соединёнными Штатами, и окончательное мирное соглашение было подписано в 1951 году. К 1952 году Япония была полноправным членом Организации Объединённых Наций, которая в начале войны объявила о решении разгромить ее, так же как и Германию, и её послевоенный устав все ещё лишал обе страны защиты от иностранной агрессии.

Шесть лет могут показаться долгим сроком для заключения мирного договора, но примите во внимание, что Государственный договор с Австрией (и последующий вывод союзных оккупационных армий) произошёл только через десять лет после окончания войны в 1955 году.

Немцы вступили в ООН только в 1973 году, а окончательное урегулирование между Германией и четырьмя странами, оккупировавшими её в 1945 году, пришлось отложить до 1990 года. (Мирные договоры с другими побеждёнными державами оси были намного проще. Италия, Болгария, Венгрия и Румыния приняли изменения границ, что было в основном к их общей невыгоде).

2. Множественные фронты и конкурирующие союзы создают гораздо более сложную послевоенную ситуацию, даже в тех случаях, когда одна сторона может претендовать на решающую победу. Но проблема множества фронтов становится здесь ещё более острой из-за одного совершенно особого фронта, который бросает свои собственные вызовы. Сами эти вызовы возникли из обоих негласных консенсусов по 242: никаких территориальных изменений без полного соглашения и никакого упоминания о палестинской проблеме.

Спустя пятьдесят лет легко увидеть, как весь арабо-израильский конфликт можно свести почти к попытке найти адекватное соглашение по Западному берегу и Иерусалиму. Сегодня очевидно, что самая продолжительная война шла на израильско-иорданском фронте, и что она сохранялась ещё долго после того, как сами израильтяне и иорданцы подписали полный мирный договор. Но тогда это было неочевидно. Напротив, понижение рейтинга этого фронта было необходимым следствием двух тихих областей согласия, упомянутых выше. Фронт, который имел наибольшее значение для сверхдержав и международного сообщества, был израильско-египетским, который был и остаётся самым кровавым фронтом арабо-израильского конфликта.

Этому конфликту уже столетие, и он унёс более 90 000 жизней, но по крайней мере половина из них падает на пять израильско-египетских войн за 25-летний период с 1948 по 1973 год. И это были израильско-египетские столкновения в начале 1970-х годов, чуть не приведшие сверхдержавы к прямому столкновению, и привело их, на очень короткий период, к обмену ядерными угрозами.

Однако оглядываясь назад, становится ясно, что быстрое, незапланированное отвоевание Израилем Западного берега у Иордании перевернуло почти все аспекты арабо-израильского конфликта способами, которые выходят за рамки этого эссе. Новая ситуация на этом фронте была совершенно непохожа ни на что, с чем когда-либо приходилось иметь дело при стандартной модели.

Во-первых, не две стороны, по одной с каждой стороны линии, сражались, а затем договаривались о том, куда ей идти, а три: израильтяне, иорданцы и палестинцы. У каждой из троих — имелись веские исторические и юридические притязания на Западный берег, и, хотя ни одна пара не имела средств для заключения соглашения самостоятельно, каждая из трёх имела средства срывать любой дипломатический прогресс, который могли достичь две другие.

Более того, 242 держала землю в состоянии юридической неопределённости, при этом ни одна страна не обладала юридическим суверенитетом, а один из трёх претендентов вообще не имел никакого юридически сформированного правительства.

Конечно, это правда, что суверенитет Иордании над Западным берегом до 1967 года не был признан на международном уровне, и что «зелёная черта», отделяющая его от Израиля, была не международной границей, а просто линией перемирия. Но Иордания управляла Западным берегом как неотъемлемой частью монархии, а не как оккупированной территорией, и уж, конечно, не как оккупированной территорией, на которой проживало также определённое количество поселенцев. Ничего подобного после войны не получилось. Консенсус между сторонами утверждал, что израильтяне не могут включить Западный берег в сам Израиль, что иорданцы не могут вернуть Западный берег, не заключив мира с Израилем, и что палестинцы, у которых не было ни государства, ни армии, и которые не воевали во время войны, не могли быть стороной в дипломатическом процессе по 242, если он вообще предусматривался.

Этот консенсус оказался тупиком.

С течением времени рост большого количества израильских поселений только усложнил дело. В то же время ослабление роли Иордании в качестве игрока на этом фронте и учреждение Палестинской администрации посредством международного договора, а, в итоге, даже отдалённо напоминающей избирательную легитимность, позволили как ограниченное самоуправление, так и перспективу хотя бы частичного урегулирования.

Однако контуры нынешнего статус-кво с его полупостоянной оккупацией в ожидании полного дипломатического мира без инструментов для его достижения остаются неизменными.

3. Ещё одним фактором отклонения от стандартной модели является стремительность военной победы Израиля. Короткая война предполагает решительного победителя, что интуитивно должно означать более лёгкий процесс достижения послевоенного урегулирования. При ближайшем рассмотрении все обстоит наоборот. В более длительной войне ситуация на местах отражает изменения, вызванные успехами и неудачами воюющих сторон. Беженцы сбегали на ту или иную сторону фронта, временные правительства предоставляют основные услуги и так далее. К тому времени, когда в 1949 году закончились боевые действия за Подмандатную Палестину, не только демографический баланс в стране стал более или менее соответствовать линиям противостоящих армий, но и не было очевидной альтернативы линиям перемирия, которые очень напоминали расстановку сил в конце битвы.

Единственные два других существующих варианта были даже отдалённо неосуществимы. Израиль не мог просто унаследовать границы мандата, как это сделали большинство других пост-колониальных государств, поскольку почти четверть его была оккупирована арабскими армиями, и в этих областях не осталось еврейского населения.

И Израиль, не собиравшийся отступать к линиям раздела ООН, поскольку они демографически больше не были актуальны, вознаградил бы арабское неприятие и попытку этнической чистки, если не хуже, и, что наиболее важно, не было палестино-арабского государства или временного правительства, которое могло бы завладеть этими землями и управлять ими.

В 1967 году очень мало что изменилось на земле за неделю боев. И резолюция Совета Безопасности ООН, направленная на устранение последствий, не предусматривала прекращение огня, как в других войнах, потому что огонь прекратился задолго до того, как кто-то успел написать резолюцию.

Кроме того, линии прекращения огня (река на востоке, канал на западе) были чистыми и защищаемыми со всех сторон, поэтому ни одна из сторон не торопилась начать переговоры, как это было бы между Египтом и Израилем в конце войны 1973 года, когда линии прекращения огня заставили обе стороны беспокоиться о незащищённых позициях, далёких от разумных цепочек поставок. Кратковременность войны, вероятно, не сыграла решающей роли в тупике полупостоянной оккупации, но, безусловно, способствовала. Другой аспект войны, связанный со временем, оказался более роковым.

4. ВременнЫе факторы уникальны в этой войне не только из-за ее непродолжительности, но и из-за самого её времени. Послевоенные исходы, которые больше напоминают «стандартную модель», типичны для пограничных войн, происходящих в периоды большой глобальной нестабильности, особенно в периоды нестабильности, которые следуют за крахом старого глобального порядка и постепенным объединением для его замены новым. В прошлом веке было три таких периода: примерно 1917–1924, 1944–1953 и 1989–1995. Если вы возьметесь выбрать один год за весь двадцатый век, который будет самым далёким от любого такого подвижного периода, вы окажетесь в 1967 году: точной середине мирового порядка после Второй мировой войны, наступившем через 22 года после Хиросимы и за 22 года до падения Берлинской стены. Война началась и быстро закончилась на пике стабильной биполярности времен холодной войны.

Мировые государственные деятели не собирались на Венский конгресс или Версальскую конференцию, чтобы определить новые границы и навязать великие дипломатические соглашения воюющим сторонам; они активно участвовали в поддержании комфортного статус-кво. В любом случае, как мы видели, в то время сверхдержав беспокоил израильско-египетский конфликт, который будет их беспокоить еще больше шесть лет спустя, когда его пятое извержение за одно поколение едва не втянуло обе державы в ядерную конфронтацию.

Этот фактор, более чем какой-либо другой, напрямую связанный с самой войной, объясняет большую часть аномалии 242.

В прошлых воспоминаниях война 1967 года оказалась в центре конфликта холодной войны, но на самом деле, она была второстепенной. Израиль еще не был крупным клиентом США, а Иордания ни тогда, ни вообще когда-либо не была союзником СССР.

Война произошла за пределами структуры глобального альянса и вдали от любого крупного конфликта, который потребовал бы грандиозной дипломатической инициативы по изменению границ, созданию государства, которая сопровождала бы в равной степени периферийные войны в три более изменчивых периода дипломатии ХХ века.

5. Другие факторы также объясняют новизну 242, особенно импульс «извлекать уроки» из предыдущих раундов послевоенной дипломатии и неизбежное переучивание, которое порождает такой импульс.

Ни один из четырех факторов, рассмотренных выше, несколько фронтов, несколько игроков на одном фронте, непродолжительность и неблагоприятное время в глобальном порядке, не уникален сам по себе, но сочетание всех четырех - уникально.

И Шестидневная война была не просто уникальной войной, но войной в уникальном конфликте. Формулировка резолюции игнорирует существование палестинского национального движения с реальными притязаниями на землю, даже признанием их подлинного исторического недовольства результатом предыдущей войны. И она полностью игнорирует тот факт, что само существование Израиля находится в центре конфликта, одним из эпизодов которого была недавняя война. Стандартная модель может работать, когда спор идет о земле или ресурсах или даже о святых местах и ​​беженцах.

Но когда одна сторона считает признание самого существования другой — невыносимой уступкой, любой дипломатический процесс, выдвигающий чрезмерно амбициозные требования (полный мир вместо перемирия) без четких критериев (территориальные компромиссы, которые должны быть согласованы всеми сторонами) между конкурирующими воюющими сторонами с совершенно разными интересами, обречен на провал.

Когда она не оставляет возможности какой-либо стороне или группе сторон каким-либо значимым образом изменить статус-кво путем принятия полумер, это неизбежно приводит к закреплению реальности полупостоянной оккупации. Полу-перманентная оккупация была достаточно терпимой для арабских государств, проигравших войну, что позволяло им искать собственные средства выхода из конфликта, в котором у них не было надежды победить.

Но это была катастрофа для самих израильтян и палестинцев, которые по-прежнему сталкиваются с тем, что само их национальное существование подвергается сомнению и угрозе таким образом, каким другие страны не подвергаются в других, даже более ожесточенных конфликтах.

Шани Мор — младший научный сотрудник Центра Ханны Арендт в Бард-колледже. Он занимал должность директора по внешней политике Совета национальной безопасности Израиля.

Перевод: Miriam Argaman	Источник
Опубликовано в блоге "Трансляриум"