Трансляриум ©: Новый подход к Резолюции 242: новые данные о требуемых масштабах отхода Израиля

Новый подход к Резолюции 242: новые данные о требуемых масштабах отхода Израиля

Публикация чикагского журнала международного права

Евгений Конторович,
профессор юридического колледжа Северо-западного университета

РЕЗЮМЕ
Резолюция 242 Совета Безопасности Организации Объединённых Наций, принятая в ноябре 1967 года вслед за Шестидневной войной, общепризнана как одна из самых важных, принятых когда-либо. Но это означает также, что она и наиболее обсуждаемая. Эта Резолюция, как известно, призывает

«к выводу израильских вооружённых сил с территорий, оккупированных во время недавнего конфликта».

Смысл этого призыва, – в частности, степень требуемого вывода, – оспаривается до сих пор.

Эта статья представляет новый подход к смыслу этой резолюции – эта тема обрела новую актуальность на фоне текущих дипломатических усилий по её решению, которые могли бы эффективно заменить Резолюцию 242 Совета Безопасности. Она ни охватывает все бесчисленные споры и вопросы об этой Резолюции, ни направлена на её всестороннюю оценку. Скорее, статья добавляет два важных, но ранее неоценённых измерения, касающиеся того, как следует читать Резолюцию 242.

Во-первых, статья рассматривает значение 242-й об отходе путём сравнения её со всеми другими подобными отводами с территорий, требуемыми СБ. Выясняется, что язык 242-й заметно отличается от 18 других требований о территориальных отводах, каждое из которых требует обязательного полного выхода из упомянутой территории. Рассмотрение этих резолюций подтверждает мнение, что необычная формулировка 242-й является многозначной и подразумевает существенные варианты.

Во-вторых, в этой статье рассматривается современное понимание Организацией Объединённых Наций правил, касающихся территорий. Обсуждения в Комиссии международного права, с участием ведущих специалистов по международному праву, эпохи после Второй мировой войны, показывает, что в целом было признано, что Устав ООН ввёл новый запрет на территориальные изменения в результате войны, принцип, о котором говорится в преамбуле к 242-й. Тем не менее, те же дискуссии также приходят к выводу, что этот запрет имеет существенные ограничения и исключения.

1. Дебаты о пропущенном артикле

Резолюция Совета Безопасности 242, принятая в ноябре 1967 года в итоге Шестидневной войны, широко рассматривается в качестве одной из наиболее важных мер, принятых Советом когда-либо. Она является основой подхода СБ к арабо-израильскому конфликту, «Вопрос о создании палестинского государства».

Литература:
1.1. См, например, S.C. Res. 338 (Резолюция СБ 338, 1973 г.); S.C. Res. 1397 (Резолюция СБ 1397, 2002 г.).

1.2. См, например, S.C. Res. 1397 (Резолюция СБ 1397, ст. 2; Письмо президента Буша премьер-министру Шарону («В рамках окончательного мирного урегулирования, Израиль должен иметь безопасные и признанные границы, которые должны появиться в результате переговоров между сторонами в соответствии с резолюциями Совета Безопасности ООН 242 и 338», 14 апреля 2004 г.), доступно здесь.

1.3. Один пункт 242-й требует полного вывода израильских войск со всех территорий, которые он занял в ходе Шестидневной войны. Это соответствует контексту, но не является буквальным требованием, в т.ч. и французского текста. Тем не менее, история разработки этого пункта даёт другую версию. Члены британской делегации, которые подготовили эту резолюцию, в частности, рассказали, что они опустили определённый артикль «the» к слову «территории», чтобы оставить степень необходимого вывода открытой для дальнейших переговоров. Действительно, в более ранних проектах, Великобритания и США отвергли попытки стран арабо-советского альянса потребовать полного выхода из «всех территорий». Западные государства настаивали на том, что это было бы и неразумно, и нереально – требовать полного отвода израильских войск к спорной линии перемирия 1949 года, который также повлёк бы за собой полный отказ Израиля от святых мест Иерусалима.

Ставки на этих дебатах достаточно высоки. Резолюция 242 регулярно цитируется как отрицающая право Израиля на территориальные претензии на Голанские высоты и Западный берег. С другой стороны, некоторые видят в ней утверждение принципа, что будущие границы будут основаны на переговорах, а не на догматическом следовании линии перемирия 1949 года, иначе известной как «Зелёная Черта». В одном прочтении, Израиль попирает Резолюцию 242 в течение почти пяти десятилетий. В другом, Израиль уже ей подчинился, – оставив более чем 90% территории, которую он занимал (весь Синайский полуостров, всю Газу, части территории Западного берега реки Иордан и небольших территорий на Голанах). Итак, в течение последних четырёх десятилетий эта дискуссия шла туда и обратно, ни шатко, ни валко, с малым прогрессом.

Тем не менее, важным аргументом является то, как следует понимать 242-ю. За эти десятилетия, прошедшие в долгих дебатах, все её условия ещё не рассматривались. Формулировка других территориальных требований отвода войск, принятых СБ ООН в других ситуациях, демонстрирует значимость отсутствия определённости. Чтение на параллельном языке и в других требованиях этим же органом является стандартным инструментом интерпретации, но не тем, который использован в отношении 242-й. Экспертизы дискуссий, проходивших после Второй мировой войны, в Комиссии международного права ООН, где ведущие юристы-международники того времени обсуждали законы против территориального захвата, а также их сферы действия, также могут пролить новый свет на данный вопрос. Их понимание этого принципа подтверждается (и, возможно, его надо было согласовать с Уставом ООН) современной государственной практикой, проводимой победителями во Второй мировой войне.

Это эссе не имеет целью дать комплексную оценку Резолюции 242. Большая часть пути уже пройдена, и остаётся немного сказать о конкурирующих достоинствах оценок законодательных намерений или значимости различных предложений в различных официальных версиях. Данный материал действительно показывает, что вопрос заключается в узком прочтении 242-й – как требующей только частичного вывода израильских войск из Зоны «1». Но и этот пункт – также наиболее обсуждаемый. Среди прочего, эта Резолюция, как известно, призвала к «выводу израильских вооружённых сил с территорий, оккупированных во время недавнего конфликта». Смысл этого положения оспаривается до сих пор. Территории, которые перешли под контроль Израиля в 1967 году, значительно важнее, если их рассматривать на фоне более широкой законодательной базы СБ и принципов и практики ООН.

Основным аргументом против англо-американской интерпретации является то, что определённый артикль перед словом «территории» не является необходимым для обозначения полного вывода. С этой точки зрения, фраза об «уходе с территорий» является естественной формулировкой для обозначения полного вывода, как утверждают Ричард Фальк, специальный докладчик ООН по Палестине, и другие. Короче говоря, аргумент за то, что «the» (определённый артикль) будет лишним в любом случае, и его отсутствие ничего не значит. «The» – не то, что следовало бы ожидать от его значения. Как это случается, этот артикль является не просто лингвистической добавкой к «территориям» – он говорит о правилах и их применении, и, как таковой, может быть эмпирически проверен.

2. Параллельный язык как инструмент интерпретации

Какой-нибудь стандартный юридический метод для определения того, имеет ли значение особая фразеология, ничего не даёт при рассмотрении формулировки аналогичных положений в других резолюциях СБ ООН. Проверка «внешней» совместимости международных документов имеет большое значение для обеспечения согласованности и справедливости в системе: похожие слова, используемые одним и тем же юридическим органом, должны иметь аналогичные, а также и различные последствия, если против них нет веских причин. Такие сравнения также используются для оценки значимости различных формулировок, применяемых в различных целях. Используется стандартный язык, чтобы выразить нечто такое, что имеет определённое значение. Это также предполагает, что отклонения от стандартной формы являются преднамеренными и значимыми.

Такой запрос стал бы основным шагом для юристов, которые сталкиваются с трудным текстом. Тем не менее, раньше он не предпринимался для «канонической» Резолюции 242. Это показывает, насколько примитивными и безнадёжными остаются дискуссии по международному праву в отношении Израиля почти на протяжении 50 лет.

Методы, которые должны использоваться в интерпретации резолюций Совета Безопасности, в отличие от договоров и правовых документов, по-прежнему остаются весьма туманными. Почти нет официальных инструкций по этому вопросу, и мало пишется на эту тему, вызывающую большие разночтения. Резолюции СБ не являются ни договорами, ни законодательными актами, ни судебными решениями, хотя каждая из них имеет некоторые особенности. Учитывая их политический характер и часто поспешные обстоятельства, при которых они составлялись, ведущие учёные, работающие над этой тематикой, рекомендуют либеральное использование подготовительных материалов (исторического законодательства) и других контекстуальных методик. Другие отдают предпочтение более буквальному подходу «прямого толкования» Резолюций. Все согласны с уместностью общепринятых принципов толкования договоров, закреплённых в Венской конвенции о юрисдикции международных договоров, принятой в 1969 году.

Литература:
1. См Майкл Байерс, «Согласившись на несогласие»: Резолюция Совета Безопасности 1441 и «Преднамеренная неоднозначность», 10 «Глобальное управление» стр. 165, 179 (2004 г).
2. Mайкл Ч. Вуд, «Интерпретация резолюций Совета Безопасности», 2 Макс Планк YRBK. Резолюция ООН 73, стр. 89-90, 93-95 (1998 г.).
3. Александр Орахелашвили, «Толкование законов и правил в международном общественном праве» стр. 488-89 (Oксфорд, 2008 г.). «Последовательность терминов, использованных в резолюциях и последующей практике как инструмент толкования законодательства».
4. Вуд, стр. 82, 95.

См. также Резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН 62/243 (2005 г.), (призывающую к «немедленному, полному и безоговорочному выводу всех вооружённых сил Армении со всех «оккупированных территорий» в Азербайджане) (курсив добавлен).

Сборник Резолюций по отводу войск был составлен посредством поиска электронной базы данных резолюций СБ с термином «отвод», а также путём изучения всех резолюций, касающихся военных вторжений. Повторяющиеся и повторные резолюции по отводу, использующие тот же язык в последовательных версиях, связанных с одной и той же ситуацией, были исключены. Другие Резолюции в этом исследовании, возможно, не были успешно идентифицированы.

3. Данные из предыдущих и последующих резолюций по отводу

Оказывается, что требования о территориальном отводе встречаются, по крайней мере, в 18 других резолюциях СБ, начиная с первых дней существования ООН и по настоящее время, и в различных геополитических условиях. Среди всех этих требований, существуют определённые общие закономерности языка и фразировки. Тем не менее, фраза Резолюции 242 «отвод с территорий» является абсолютно уникальной в практике Совета Безопасности. Вместо этого, прежние и последующие резолюции особо требовали полного отвода либо используя определённый артикль, либо путём чёткого определения полного отвода, прямо ссылаясь на статус-кво. Кроме того, несколько резолюций даже используют такие исчерпывающие определения, как «весь» или «полный» в описании территориального отвода. Эти определения были однозначно отклонены в переговорах по разработке 242-й. Аналогично, Резолюции Генеральной Ассамблеи, призывающие к территориальным отводам, чётко определяют степень отвода.

Наиболее официальным источником для толкования 242-й были бы Резолюции СБ, принятые до 1967 года. Смысл слов фиксируется в их восприятии, и, таким образом, последующие Резолюции могли быть сознательными усилиями для изменения этих слов или манипулирования их смыслом. Решения Резолюций об отводе, принятые до 1967 года, выявляют очевидные различия в их однозначной формулировке на неясном языке 242-й. Хотя эти различия не могут убедительно доказать значимость отсутствия артикля «the», они однозначно показывают, что язык 242-й не «обязательно» означает полный отвод, особенно если рассматривать его в контексте практики СБ. Особенно важны последние Резолюции СБ, потому что они часто имеют свои собственные языковые правила и условности, и, таким образом, отступают от сложившихся штампов, придавая тексту другое значение. Рассмотрение соответствующих положений подчёркивает уникальность пропущенного определённого артикля в Резолюции 242. Следовало бы поставить чёткий акцент, чтобы выделить фразы, означающие полный, географически определённый, отвод.

Предыдущие предложения о территориальном отводе до 1967 г.

SC Res. 3 (Резолюция СБ 1946 г.): «вывод всех войск СССР со всей территории Ирана».
SC Res. 61 (Резолюция СБ 1948 г.): «призывает заинтересованные правительства, без ущерба для своих прав ... относительно мирного урегулирования будущей ситуации в Палестине ... вывести свои вооружённые силы, которые продвинулись дальше позиций, занятых на 14 октября».
SC Res. 82 (Резолюция СБ 1950 г.): «призывает власти Северной Кореи незамедлительно вывести свои вооружённые силы к 38-й параллели».
SC Res. 143 (Резолюция СБ 1960 г.): «призывает правительство Бельгии вывести свои войска с территории Республики Конго» (перед словом «территории» стоит определённый артикль «the» – Прим. пер.).
SC Res. 210 (Резолюция СБ 1965 г.): «призывает обе стороны [Индия и Пакистан], чтобы ... срочно вывести весь вооружённый персонал на позиции, занимаемые ими до 5 августа 1965 г.».

Резолюции, принятые после Резолюции 242, имеют менее очевидную ценность, но зато они компенсируют своим количеством и последовательностью. Опять же, никто не применяет общую формулировку «территории». Вместо этого, Резолюции требуют отвода либо со «всей» территории (с определённым артиклем «the», либо к определённым довоенным позициям.

Резолюции по территориальному отводу после 1967 г.

SC Res. 264 (Резолюция СБ 1969 г.): «призывает Южную Африку немедленно вывести свою администрацию с территории [Юго-Западной Африки] (с определённым артиклем «the»).
SC Res. 353 (Резолюция СБ 1974 г.): «призывает Республику Кипр отозвать без задержки с территории (с определённым артиклем «the») иностранных [турецких] военнослужащих, находящихся там в настоящее время».
SC Res. 380 (Резолюция СБ 1975 г.): «призывает Индонезию вывести без промедления все войска с территории (Восточного Тимора) (с определённым артиклем «the»).
SC Res. 380 (Резолюция СБ 1975 г.): «призывает Марокко «немедленно» вывести войска с территории Западной Сахары» (с определённым артиклем «the»).
SC Res. 425 (Резолюция СБ 1978 г.): «призывает Израиль «незамедлительно вывести свои войска со всей территории Ливана».
SC Res. 466 (Резолюция СБ 1980 г.): «требует, чтобы Южная Африка немедленно вывела все свои военные силы с территории Республики Замбия».
SC Res. 502 (Резолюция СБ 1982 г.): «требует немедленного вывода всех аргентинских войск с Фолклендских островов (Мальвинские острова)».
SC Res. 546 (Резолюция СБ 1984 г.): «требует, чтобы Южная Африка ... безоговорочно вывела незамедлительно все свои военные силы, оккупирующие территорию Анголы».
SC Res. 660 (Резолюция СБ 1990 г.): «требует от Ирака «немедленно вывести ... все свои войска на позиции, которые они занимали на 1 августа 1990 года» [до вторжения в Кувейт)».
SC Res. 1304 (Резолюция СБ 2000 г.): «требует, чтобы Уганда и Руанда, которые нарушили суверенитет и территориальную целостность Демократической Республики Конго, вывела все свои вооружённые силы с территории (с определённым артиклем «the») Демократической Республики Конго без дальнейших задержек».
SC Res. 1559 (Резолюция СБ 2004 г.): «призывает всех остающихся иностранных [сирийских] военных уйти из Ливана».
SC Res. 1862 (Резолюция СБ 2009 г.): требует, чтобы Эритрея «вывела свои войска и все свое снаряжение на позиции статус-кво».
SC Res. 046 (Резолюция СБ 2012 г.): «Действуя в соответствии с главой VII .... постановляет, что Судан и Южный Судан должны ... безусловно вывести все свои вооружённые силы с обеих сторон границы, в соответствии с ранее принятыми соглашениями».

Не удивительно, что после 242-й, то есть, с 1967 года, было принято Резолюций намного больше, чем раньше. Но почти сразу после принятия 242-й разразился диспут об артикле «the», и с тех пор он стал на повестке дня. То есть, Совет Безопасности знает о проблеме отсутствующего «the» и крупнейшей дискуссии по поводу самых известных его Резолюций. Если отсутствующий артикль «the» ничего не значит, – если слова означают то же самое, что с или без «the» перед словом «территории», – то можно было бы ожидать появления последующих Резолюций, использующих тот же язык, что и 242-я. Или, возможно, можно было бы увидеть другую такую же Резолюцию.

Постоянство последующей практики особенно заметно в свете политической ситуации. Большинство стран теперь утверждают, что 242-я требует полного отвода; многие из них утверждают это с большой уверенностью и интенсивностью. Можно было бы ожидать, что эти страны пойдут ещё дальше, целенаправленно опуская «the» перед географическим термином в любой Резолюции, ожидая полного отвода, лишь бы поскорее уехать домой, поставив точку на 242-й. Тот факт, что они неоднократно так и не вернулись к языку 242-й, означает, что эта Резолюция просто не написана на языке, требующем полного отвода, который был целью, преследуемой во всех последующих Резолюциях.

Можно возразить, что это было проблемой толкования, вызванной утверждаемой двусмысленностью 242-й, что препятствовало использованию одного и того же языка в последующих Резолюциях, касающихся других ситуаций. Но 242-я была политически более важной, чем любая другая Резолюция, а также, учитывая особый интерес ООН к израильско / палестинскому вопросу, можно было подумать, что они рискнули бы допустить путаницу где-нибудь ещё, чтобы внести ясность, что 242-я означает полный отход. И риск путаницы в другом месте не принимался бы в расчёт. Во всех этих других ситуациях, контекст однозначно указывал требование о полном отводе. Без истории разработки и других конкретных обстоятельств, связанных с 242-й, риск путаницы был бы незначительным.

Можно предположить, что положение Израиля в 1967 году было каким-то уникальным, и, таким образом, и язык отличался. Одним из наиболее последовательных различий было бы то, что в 242-й используется выражение «территории» потому, что Израиль взял под контроль несколько несмежных территорий. Это действительно объясняет множественное число – «территории», но не ясно, почему это устраняет необходимость в определённом артикле. Кроме того, в других ситуациях, в которые имел место захват несмежных территорий, использовался «the», как, например, при вторжении Индонезии в Восточный Тимор.

Ещё одним заметным отличием является то, что 242-й не хватает положений о безотлагательности отвода, что содержат почти все последующие Резолюции по отводу. Это согласуется с интерпретацией, что Резолюция 242 призывает к переговорному решению, которое обязательно потребовало бы дополнительное время для её выполнения. Если эта Резолюция призывала к «немедленному уходу Израиля ... с территорий», было бы труднее сбалансировать с интерпретацией частичного отвода или с одобрением договорных границ, в отличие от невыполнимого условия отвода до линии перемирия.

4. «Недопустимость присвоения территории»

Некоторые комментаторы утверждают, что ссылка в преамбуле на «недопустимость присвоения территории путём войны» помогает изучать в контексте предложения об отводе, предполагая, что требуется полный отвод. По формальным признакам, такой аргумент имеет очевидную внутреннюю противоречивость. Было бы мало смысла ссылаться на этот принцип, требуя от Израиля вернуть Западный берег Иордании, а сектор Газа – Египту, оба из которых были им получены в относительно недавней войне, инициированной их агрессией. (Это возражение не применимо ни к Голанам, ни к Синайскому полуострову, которые с момента обретения ими независимости были суверенной территорией Сирии и Египта). Учитывая, что как Израиль, так и предыдущие оккупанты, приобрели эти территории силой, пункт о «недопустимости» можно было читать с пониманием того, что окончательные границы должны быть определены путём переговоров между воевавшими сторонами, с учётом послевоенных судеб обеих сторон. Конечно, преамбулы следует интерпретировать с учётом фактических обязательных положений Резолюции 242, которые имеют приоритет, а не наоборот.

Заключение

Пункт об отводе с территорий в Резолюции 242 является уникальным в своей редакции среди 18 других Резолюций с требованиями территориального отвода, упомянутых выше. Отсутствие в нём чёткого мандата на полный отвод становится ещё более очевидным при сравнении с аналогичными решениями, принятыми Советом и до, и после 242-й. Единичный случай пропавшего без вести артикля «the» предполагает, что «уход с территорий» это – не просто ещё один способ сказать «со всех территорий», а умышленное различие. Безусловно, это – одно из свидетельств, которое будет использоваться в интерпретации Резолюции, и, вероятно, менее важно, чем история составления французского тексте 242-й или других её положений. Но все эти факторы широко обсуждали оба варианта в течение десятилетий, и, таким образом, новые данные могут быть важны в этом закрытом обсуждении.

Наконец, возможно, что ничто не может окончательно доказать, что же означает 242-я, так как проект резолюции был составлен именно двусмысленным. Это и не удивительно для дипломатического, а не юридического документа, не говоря уже о документе, согласованном между конкурирующими сверхдержавами. Это замалчивает разногласия, а не подчёркивает их.

Послесловие переводчика