Юджин Конторович, 8 ноября 2017
Председатель ДеСантис, член-корреспондент Линч и почетные члены подкомитета, для меня большая честь быть приглашенным, чтобы засвидетельствовать перед вами относительно применения Закона о посольстве в Иерусалиме, который вступит в полную силу 2 декабря, если не будет подписан президентский отказ до этой даты.
Я - профессор юридического факультета Северо-Западного университета Прицкера, где я преподаю конституционное и международное право.
Я также являюсь главой отдела международного права на политическом форуме Коэлет, иерусалимском мозговом центре. Я написал десятки научных статей по различным аспектам законодательства США о международных отношениях и арабо-израильском конфликте, которые были опубликованы в ведущих юридических журналах и рецензируемых журналах. Моя ученое мнение часто упоминается в крупных внешнеполитических делах в федеральных судах, и я неоднократно выступал перед Конгрессом, а также в Европейском парламенте. Я также выступил соавтором экспертного заключения в Верховный суд в деле Животовского против Керри, в деле об иерусалимском паспорте.
Мое свидетельство сегодня имеет целью объяснить причины нынешнего местонахождения посольства США и объяснить структуру Закона о посольстве. Оно покажет, что расположение посольства за пределами Иерусалима подрывает внешнюю политику США и помогает изолировать Израиль. Затем оно рассмотрит часто повторяемые аргументы о национальной безопасности в пользу отсрочки применения Закона. Эти аргументы устарели, так как они были впервые отработаны при прохождении закона 22 года назад. Более того, они вознаграждают угрозы насилия и позволяют политике США быть заложницей террористов и стремящихся к террору.
1. Что в действительности означает отказ
Я начну с обсуждения структуры Закона о посольстве в Иерусалиме и того, как он действует. Иерусалим является единственной столицей мира, чей статус был лишен признания со стороны Соединенных Штатов. Чтобы исправить это, в 1995 году Конгресс принял закон о посольстве в Иерусалиме, который предусматривает перевод посольства США в «единый» Иерусалим. Применение закона было приостановлено из-за полугодовых президентских отказов по причинам «национальной безопасности».
Крайне важно, что закон уже требовал, чтобы посольство в Израиле было перемещено в столицу этой страны - Иерусалим. Важно подчеркнуть, что отказ, доступный президенту в соответствии с Законом о посольстве в Иерусалиме 1995 года [1], не отменяет обязательства по перемещению посольства.
Эта политика была полностью принята Конгрессом в Законе (раздел 3 (а) (3)) и от него нельзя отказаться. Конгресс, имеющий полную власть над расходованием долларов налогоплательщиков, не должен платить за посольство в Тель-Авиве, независимо от предпочтений внешней политики исполнительной власти. Таким образом, правоприменительный акт закона заключается в том, чтобы временно откладывать половину ассигнованных средств на «Приобретение и эксплуатацию зданий за рубежом» Государственного департамента до тех пор, пока условия закона не будут соблюдены. Положение об отказе просто позволяет президенту отказаться от финансового штрафа за возобновляемые шестимесячные периоды. Отказ не изменяет основное материальное обязательство, чтобы посольство в Иерусалиме являлось условием финансирования текущего государственного департамента.
Более того, закон ничего не говорит о «перемещении» посольства. Скорее, требование состоит в том, чтобы «официально открыть» посольство, которое может быть сделано простой декларацией, повышающей статус одного из существующих консульских учреждений в городе. Это не требует физического переселения объекта в Тель-Авиве или каких-либо его функций.
Согласно структуре Закона, как только истекает шестимесячный отказ, вступает в полную силу положение Закона о финансировании, начиная с следующего финансового года (раздел 3 (b)).
Как только период отказа истекает без выдачи отказа, дальнейшие отказы невозможны. Важно подчеркнуть, что буквально ничего не нужно делать для осуществления Закона — президент должен просто воздержаться от подписания отказа. Такое действие не должно толковаться как какое-то заявление или изменение политики США, что дает исполнительному лицу значительное дипломатическое покрытие. Это связано с тем, что политика США уже установлена Законом. И этот закон не допускает каких-либо отказов, основанных на проблемах внешней политики. Любые аргументы в пользу дальнейших отказов, основанные на озабоченности по поводу (очевидно, умирающего) израильско-палестинского мирного процесса, реакции арабских государств и аналогичных проблем, являются совершенно незаконными и не могут рассматриваться. Закон позволяет президенту только издать отказ, когда он «необходим» для защиты национальной безопасности.
2. Что означает статус посольства
Важно понять причины нынешнего местонахождения посольства за пределами Иерусалима и его последствия для внешней политики США. Нынешняя ситуация приводит к американской внешнеполитической позиции, которая одновременно опасна для Израиля, дискредитирует США и в корне не согласована. Посольство США никогда не было создано в Иерусалиме, потому что США при создании Израиля отказались признать какую-либо часть города под суверенитетом Израиля. Такая политика изначально была обусловлена предложением 1947 года ГА ООН в резолюции 181 о разделе подмандатной Палестины на три несплошных еврейских сектора и четыре несплошных арабских сектора, каждый из которых станет отдельной страной. В этой договоренности площадь большого Иерусалима должна была стать corpus separatum — городом международного характера без суверенитета. Предложение Генеральной Ассамблеи не имело юридической силы, было неработоспособным и, в любом случае, было полностью отвергнуто арабскими государствами, которые выступали против еврейского государства в любых границах. Таким образом, предлагаемое обращение к Иерусалиму рез. 181 было абсолютно неуместным в 1948 году, да и сегодня это не что иное, как историческая сноска [2].
Ни в каком другом отношении США не отдают большого предпочтения предложению границ рез. 181, которая не ставит под сомнение суверенитет Израиля над районом Тель-Авива-Яффа, хотя в соответствии с предлагаемым планом раздела, он подпадал под арабский суверенитет. Еще более абсурдно, что уважение к статусу corpus separatum Иерусалима действует только против Израиля. Границы предлагаемого международного города превысили сегодняшние границы города и включили, в частности, значительные части Вифлеема с тем, чтобы включить христианские святые места. Тем не менее, США рассматривают Вифлеем как часть территории, находящейся в ведении Палестинской администрации, вместо того, чтобы рассматривать ее как образование sui generis, как и контролируемые Израилем части corpus separatum. Настойчивое стремление сохранить политическое наследие гипотетического corpus separatum, когда дело касается Израиля, а не палестинцев, зиждется в глубокой анти-израильской предвзятости в региональной дипломатии Америки. Отказ от размещения посольства в Иерусалиме является анахроничным и непоследовательным.
Хуже того, отдавая предпочтение предложению границ до 1948 года, нынешнее местоположение посольства ставится под постоянный знак вопроса о признании США Государства Израиль. Вопреки политике США, это предполагает, что законные границы Израиля каким-то образом связаны с границами, предложенными ГА ООН в рез. 181.
Все это причиняет конкретный вред. Отказываясь даже придать силу суверенитету Израиля в рамках линий перемирия 1949 года, любое американское посредничество в мирном процессе теряет всякий авторитет. Более того, это поощряет арабский максимализм, подразумевая, что Израиль является уникальным государством с испытательным сроком, предполагая, что они имеют, что сказать по поводу территории, которая никогда не находилась под арабским контролем. Нынешняя договоренность требует поддерживать глупую шараду, в которой должностные лица США должны проехать по самым сложным дорогам страны, чтобы взаимодействовать с израильским правительством, при этом тщательно избегая упоминать, в какой стране это правительство находится. Все это глубоко дискредитирует дипломатию США.
Америка вряд ли может успокоить Израиль по поводу его проблем с безопасностью в любой мирной сделке, когда она позволяет себе быть заложницей угроз насилия. Наконец, следует отметить, что неспособность США применить Закон о посольстве, ничего не делает, чтобы смягчить сопротивление палестинцев дипломатическому решению, основанному на переговорах.
3. Отказ по причине национальной безопасности и дискредитированные прогнозы
Главный аргумент против перемещения посольства заключается в том, что это приведет к насилию и нападениям на американские цели. Как объяснялось выше, это единственные допустимые аргументы для отказа в соответствии с Законом. Но основа этих предупреждений была подорвана массивными изменениями в регионе с 1995 года. В 1995 году Ближний Восток находился под контролем устойчивых арабских автократий, которые стремились подавить анти-американские акты, и в то же время очень критично относились к американской поддержке Израиля. Сегодня суннитские арабские государства нашли общее дело с Израилем и США, и призрак джихадистского насилия является уже не угрозой, а реальностью.
Хотя палестинский вопрос когда-то был на переднем крае арабской политики, сегодня соседи Израиля озабочены ядерным Ираном и радикальными исламскими группами. Для суннитских арабских государств сегодня более жесткая линия администрации Трампа против Ирана гораздо важнее Иерусалима.Теперь, когда Саудовская Аравия находится под непосредственным нападением сирийских сил, поддерживаемых иранцами, у суннитских государств есть все основания для подавления любых антиамериканских усилий. Разумеется, реализация закона может, в принципе, служить предлогом для нападений таких групп, как ИГИЛ и Аль-Каеда, но эти группы уже объявили войну США и полностью мотивированы на осуществление нападений в меру своих возможностей. Презренная атака на консульство США в Бенгази и глупые предлоги, предлагаемые для этого, служат мощным напоминанием об этом. Хотя никакое нападение, совершенное после отказа, не выдается, но может быть связано с этим вопросом, это не означает, что истечение срока действия отказа увеличит возможности или определит врагов Америки. Соединенным Штатам нельзя угрожать тем, что уже произошло.
Ссылка на гипотетические угрозы как причина искажения внешней политики США в отношении ключевого союзника, само по себе глубоко несовместима с внешней политикой США и базисной осторожностью. Посольства США на Ближнем Востоке обычно сталкиваются с конкретными и специфическими угрозами [3]. В 1998 году исламские террористы взорвали посольства США в Дар-эль-Саламе, Танзания, и в Найроби, Кения. Эти нападения считались ответом на различные аспекты внешней политики США [4]. Однако Америка не отреагировала, переосмыслив свою политику или отозвав свои посольства из этих городов. Вместо этого исполнительная власть обязалась выследить и наказать виновных, в то время как Конгресс выделил чрезвычайные суммы для улучшения безопасности на дипломатических объектах по всему миру [5].
Заявление, что США не проводят свою политику в отношении своего ближайшего союзника на Ближнем Востоке, приводит к аргументу об ином отношении к Израилю, недвусмысленно поддерживая тех, кто отрицает полный статус Израиля среди народов мира. Недавние события показали пустые угрозы возмездия в связи с изменением политики в отношении Иерусалима. В апреле этого года Россия внезапно объявила, что признает Иерусалим столицей Израиля [6].
Это сделало Россию первой и единственной страной в мире, которая каким-то образом признала Иерусалим израильским. Это было необычайное изменение в политике Кремля, который всегда был постоянным сторонником палестинцев.
До объявления признания Москвы, эксперты прогнозировали, что такое одностороннее признание вызовет гнев и насилие, по крайней мере, у палестинцев.
Обратите внимание, что произошло дальше: в арабском мире нет взрывов гнева. Нет конца дипломатической роли России на Ближнем Востоке. Нет террористических атак против российских целей. Резкий разворот Москвы в сторону Иерусалима во многом был проигнорирован внешнеполитическим истеблишментом, поскольку он опровергает их предсказания о хаосе [7].
После того, как президент не подписал отказа, Палестинская администрация получила все основания для преуменьшения значимости этого шага, как это было с признанием Москвы, потому что в противном случае это было признанием фундаментального дипломатического поражения. Правительство Аббаса вряд ли захочет этого.
4. Вывод
Неудивительно, что Палестинская администрация угрожает тяжелыми последствиями, если США переместят свое посольство в Израиле. Она обнаружила, что такие угрозы работают. Это означает, что отказ от Закона, основанный на таких угрозах, фактически привлекает новые угрозы: отказ создает свои собственные основания. Аргументы национальной безопасности в отношении действующего отказа, позволяют захватить в заложницы американскую внешнюю политику террористами или любым, кто захочет угрожать. Позиция Америки по такому важному вопросу не может быть продиктована террором. Вместо этого, США должны четко указать, что если ПА позволит себе любые действия против Израиля или США в ответ на отказ от обязательств, США закроет офисы ПА в Вашингтоне.
Наконец, я бы рекомендовал, чтобы посольство США, в конечном итоге, было перенесено на место нынешнего консульства США в районе Арнон Ха-нацив. Только это может в полной мере повлиять на политику Конгресса по перемещению посольства в «единый» Иерусалим. Это место находится в демилитаризованной зоне под линиями перемирия 1949 года. Палестинские притязания на районы подмандатной Палестины, захваченные в агрессивной войне Иорданией и Египтом, не применимы к этой области. Однако это означает, что США не рассматривают эти линии перемирия как создание запретных зон для евреев или израильтян.
Перемещение Посольства в это место могло бы послужить катализатором мирного процесса, показав палестинцам, что есть цена их неоднократного отказа от предложений Израиля о государственности, которые поддержали США. Палестинцам было предложено независимое государство на мирных переговорах в 2000 и 2001 годах, и, как сообщается, Нетаньяху был готов пойти на далеко идущие уступки в 2014 году. Каждый раз палестинцы заявляли отказ. Никогда не было движения национальной независимости, которое бы отказалось от предложения независимости, заявляя, что оно не включает всю территорию, на которую рассчитывает движение. Представьте, если бы Соединенные Штаты отказались принять мир с Великобританией, потому что она не дает новым независимым колониям северную границу, которую они хотели. Тем не менее отказ палестинцев от последовательных предложений не несет для них негативных последствий: они просто повышают свои ожидания от Израиля в следующем раунде.
Одной из основных причин неспособности достичь мирного соглашения является невысказанное предположение, что затянувшийся и неоднократный отказ палестинцев, ничего им не стоит дипломатически, создавая сдерживающие факторы для Израиля. Перемещение Посольства в Иерусалим и, в частности, к нынешнему крупному консульскому учреждению, нарушит этот тупик и откроет двери для прогресса.
Спасибо, что предоставили мне возможность рассмотреть эти проблемы, и я приветствую ваши вопросы.
_________________________
1. Закон о посольстве в Иерусалиме 1995 года, Pub.L. 104-45, 8 ноября 1995 г., 109 Stat. 398.
2. Абрахам Белл и Евгений Конторович, Палестина, Uti Possidetis Juris и Границы Израиля, 58 Аризона Л. Ред. 633, 677-78 (2016).
3. Как один из многих примеров см. Майкл Эдисон Хайден, посольство США в Египте предупреждает о «потенциальной угрозе» от террористической организации, ABC News (24 мая 2017 года), доступно.
4. Лоуренс Райт, «Поднимающаяся башня: Аль-Каида и путь к 9/11». (Нью-Йорк: Knopf 2016).
5. Сьюзан Эпштейн, Финансирование безопасности дипломатов и посольств до и после нападений в Бенгази, отчет исследовательской службы Конгресса (10 сентября 2014 года).
Информационный бюллетень Государственного департамента, Финансирование безопасности посольства (4 августа 1999 года), доступно по адресу https://1997-2001.state.gov/regions/africa/fs_anniv_funding.html.
6. МИД России, Заявление относительно палестино-израильского урегулирования (6 апреля 2017 года), доступное по адресу: http://www.mid.ru/ru/foreign_policy/news/-/asset_publisher/cKNonkJE02Bw/content/id/2717182.
7. Евгений Конторович, "Россия признает Иерусалим столицей Израиля. Почему США не могут?" (14 мая 2017 года).
| Перевод: Miriam Argaman | |
Опубликовано в блоге "Трансляриум" | |
Комментариев нет:
Отправить комментарий