Международный суд ООН
Орди Ф. Киттри, 24 августа 2023 г.
Международный суд ООН (МС) намерен аннулировать многолетние правовые рамки урегулирования израильско-палестинского конфликта по принципу "земля в обмен на мир", созданные резолюциями Совета Безопасности ООН (СБ ООН) и соглашениями в Осло. Это единственная основа для достижения мира, которая была одобрена Израилем и всеми государствами-членами Лиги арабских государств.
Тем не менее, Международный суд ООН, по указанию Генеральной Ассамблеи ООН, может в скором времени заявить, что международное право требует от Израиля одностороннего и безоговорочного ухода со спорных палестинских территорий.
В этом вопросе интересы Запада могут показаться ограниченными защитой Израиля, чье нынешнее правительство и политика в отношении территорий являются противоречивыми. Однако, на самом деле, у западных союзников есть свои собственные фундаментальные интересы национальной безопасности. Если они не предпримут решительных действий в этом деле, то Международный Суд может не только разрушить единственную согласованную основу для достижения мира между Израилем и Палестиной, но и подорвать неотъемлемые права государств на самооборону и суверенитет, подорвать полномочия СБ ООН по поддержанию международного мира и безопасности, а также ниспровергнуть Закон о вооруженных конфликтах (LOAC).
Возникновение и статус этого дела
Резолюцией ГА ООН, принятой 30 декабря 2022 г., в которой запрашивалось консультативное заключение Международного Суда ООН по двум вопросам, касающимся правового статуса и последствий присутствия Израиля на "палестинской территории, оккупированной с 1967 г.". В октябре 2022 г. скандальная Комиссия ООН по расследованию израильско-палестинского конфликта в своем докладе рекомендовала ГА ООН запросить такое мнение.
В своем докладе Комиссия по расследванию изложила "основания для вывода о том, что израильская оккупация палестинской территории в настоящее время является незаконной с точки зрения международного права". Комиссия утверждала, что израильское присутствие на Западном берегу стало незаконным в результате строительства Израилем поселений и разделительного барьера. Комиссия также пришла к выводу, что эти события равносильны фактической аннексии оккупированной территории.
Обращение ГА ООН в Международный Суд, по-видимому, направлено на получение экспертного заключения, повторяющего вывод Комиссии по расследованию.
Резолюция, запрашивающая консультативное заключение, не получила большинства голосов 193 государств-членов ООН (87 проголосовали "за", 26 - "против", 53 формально воздержались, 27 не голосовали). К числу ключевых стран, проголосовавших против резолюции вместе с США и Израилем, относятся Австралия, Германия, Италия, Канада и Великобритания.
Представители администрации Байдена подвергли запрос ГА ООН критике как "односторонний" и "контрпродуктивный". Они предупредили, что это "только отдалит стороны от цели достижения решения о создании двух государств путем переговоров". Призывая администрацию Байдена представить "сильный брифинг в Международный суд ООН" и побудить союзников сделать то же самое, 35 членов Конгресса напомнили госсекретарю Энтони Блинкену о его клятве противостоять "действиям, направленным на несправедливое преследование Израиля".
У заинтересованных государств будет три возможности представить свои мнения. Первый раунд заявок был подан 25 июля. Государства, подавшие документы в первом раунде, будут иметь возможность до 25 октября представить письменные комментарии к письменным заявлениям, сделанным другими государствами в первом раунде. Устное разбирательство запланировано на начало 2024 года.
В первом раунде Суд получил 57 письменных заявлений от 54 стран (включая пять постоянных членов СБ ООН и Израиль) и трех межправительственных организаций (Африканский союз, Лига арабских государств и Организация исламского сотрудничества). Из подавших заявки государств, 34 проголосовали за запрошенную резолюцию, десять - против, а остальные - формально воздержались или не голосовали. До начала устного разбирательства Международный Суд воздерживается от публикации письменных материалов.
Если Соединенные Штаты и их союзники представят мощный пакет документов, они смогут повлиять на исход дела. Из пятнадцати судей Международного Суда восемь - представляют страны, голосовавшие против резолюции или воздержавшиеся: США, Австралию, Бразилию, Францию, Германию, Индию, Японию и Словакию. Хотя судьи не представляют свои страны и обязаны быть беспристрастными, их точка зрения, как правило, отражает основополагающие ценности их родных государств.
Убедительный брифинг особенно важен, поскольку резолюция ГА ООН сформулировала свои вопросы к Международному Суду в удивительно предвзятой манере. Первый вопрос ГА ООН утверждает, что присутствие Израиля на "палестинской территории, оккупированной с 1967 года", связано с "постоянным нарушением" права палестинцев на самоопределение, а также с "дискриминационным законодательством и мерами". В нем Суду не задается вопрос о том, имели ли место нарушения со стороны Израиля, а скорее утверждается, что они имели место.
Данная заметка посвящена не обсуждению характера и масштабов таких нарушений, а сосредоточена на втором из двух вопросов ГА ООН, который касается новых проблем.
Второй вопрос гласит: "Каким образом политика и практика Израиля, о которых говорилось ... выше, влияют на правовой статус оккупации и какие правовые последствия для всех государств и Организации Объединенных Наций вытекают из этого статуса?".
Этот второй вопрос не менее предвзятый, чем первый. Он призван заставить Международный Суд заявить, что эти нарушения делают присутствие Израиля на спорных территориях незаконным, что Израиль должен безоговорочно и немедленно уйти, и что ООН и ее государства-члены должны оказать на Израиль давление, чтобы заставить его сделать это.
Замена рамочной программы "Земля в обмен на мир"
Экспертное заключение Международного суда ООН, объявляющее присутствие Израиля на территориях незаконным и требующее от него безоговорочного вывода войск (и оказывающее на него давление), противоречило бы Закону о военных конфликтах, регулирующему оккупацию воюющими сторонами. Это также противоречит давно сложившимся правовым рамкам урегулирования данного конкретного конфликта по принципу "земля в обмен на мир", установленным резолюциями СБ ООН и соглашениями Осло.. Кроме того, это вызывает ряд важных политических проблем.
Юридический анализ
Хотя международное право запрещает постоянный силовой захват территории другого государства, оно не запрещает временную оккупацию, которая является результатом законного применения силы в целях самообороны, до разрешения конфликта. Гаагское положение 1907 года и Четвертая Женевская конвенция 1949 года предусматривают и регулируют такие оккупации. Ни одна из них не требует от оккупанта, чья оккупация является результатом законного применения силы в целях самообороны, вывести свои войска до подписания мирного договора.
Стивен Швебель - американец, в течение двух десятилетий занимавший пост судьи Международного Суда, отметил, что согласно ПВД "[государство], действующее в рамках законного осуществления своего права на самооборону, может захватывать и оккупировать иностранную территорию до тех пор, пока такой захват и оккупация необходимы для его самообороны". "В качестве условия ухода с такой территории”, - отметил Швебель, “государство может потребовать принятия мер безопасности, разумно направленных на то, чтобы эта территория не была вновь использована для угрозы или применения силы против него такого характера, который оправдывает осуществление самообороны".
В 1967 г. международное сообщество признало законность упреждающих действий Израиля против арабских армий, готовых к нападению. Проекты резолюций, осуждающих действия Израиля, были с треском провалены как в СБ ООН, так и в ГА ООН.
После войны 1967 года СБ ООН создал правовую базу для урегулирования конфликта по принципу "земля в обмен на мир". Это было сделано в резолюциях 242 от ноября 1967 года и 338 от октября 1973 года. Резолюция 242 призывала к уходу Израиля "с территорий, оккупированных в ходе недавнего конфликта", только в рамках "установления справедливого и прочного мира", включающего "уважение и признание" "права Израиля жить в мире... без угроз или применения силы". Резолюция 338 подтвердила резолюцию 242 и четко указала, что последняя является юридически обязательной.
Соглашение Осло-1 впоследствии подтвердило принятую СБ ООН концепцию "земля в обмен на мир". Организация освобождения Палестины и Израиль подписали Соглашение в 1993 году, а позднее СБ ООН одобрил его. Соглашение подтверждает обязательства сторон начать "переговоры..., ведущие к постоянному урегулированию" на основе Резолюции 242.
Список вопросов, которые должны быть охвачены переговорами о постоянном статусе, составленный в Соглашении, в точности повторяя положения Резолюции 242, включает "Иерусалим, беженцев, поселения, меры безопасности, границы". Эти темы включают в себя те же связанные с оккупацией вопросы, по которым предвзятый второй вопрос ГА ООН вынуждает МС высказать свое мнение.
В "Дорожной карте мира" 2003 года, разработанной США, Евросоюзом, Россией и ООН для реализации соглашений, достигнутых в Осло, концепция "земля в обмен на мир" получила дальнейшее развитие. В "Дорожной карте", одобренной резолюцией СБ ООН 1515, указывалось, что "решение израильско-палестинского конфликта на основе сосуществования двух государств будет достигнуто только тогда, когда у палестинского народа появится руководство, решительно выступающее против террора".
Таким образом, правовая система "земля в обмен на мир" предполагает, что присутствие Израиля на спорных территориях является законным до достижения мирного урегулирования путем переговоров в соответствии с Резолюцией 242 и Соглашениями. Это соответствует описанной Швебелем перспективе LOAC, согласно которой оккупация является результатом законного применения силы в целях самообороны и продолжает быть необходимой для самообороны в связи с неурегулированным конфликтом, характеризующимся продолжающимися актами агрессии и серьезными угрозами.
Утверждения о нарушениях LOAC в ходе оккупации должны рассматриваться в этих контекстах. Хотя Израиль обязан прекратить любые подобные нарушения, они не делают саму оккупацию незаконной и не требуют от Израиля вывода войск с оккупированной территории.
Обращение ГА ООН в Международный Суд 30 декабря отражает теорию, разработанную в ответ на израильскую оккупацию, согласно которой изначально законная оккупация, являющаяся результатом законного применения силы государством в порядке самообороны, может стать незаконной. Идея заключается в том, что средства, с помощью которых Израиль осуществил свою оккупацию, превратили законную оккупацию в незаконную.
Эти теории не учитывают правовые рамки "земли в обмен на мир", установленные резолюциями СБ ООН и соглашениями в Осло. Эти теории также игнорируют тот факт, что вооруженный конфликт, ставший причиной оккупации, продолжается и сегодня, и что, согласно LOAC, юридические нарушения при проведении оккупации должны быть прекращены, но не делают саму оккупацию незаконной.
Вопросы политики
Принцип "земля в обмен на мир" был одобрен не только соглашениями в Осло, но и египетско-израильским и иордано-израильским мирными договорами. Кроме того, Арабская мирная инициатива, одобренная всеми государствами-членами Лиги арабских государств, прямо утвердила принцип "земля в обмен на мир".
Заключение Международного Суда ООН о том, что международное право требует от Израиля уйти со спорных территорий без каких-либо уступок со стороны палестинцев по вопросам постоянного статуса, значительно затруднит для палестинских лидеров или даже сделает невозможным компромисс с Израилем по этим вопросам. Поскольку Израиль неминуемо откажется от одностороннего вывода войск, экспертное заключение не только лишит палестинцев возможности пойти на компромисс, но и создаст еще одно израильское "нарушение", с помощью которого активисты смогут требовать антиизраильских бойкотов, отчуждения и санкций.
Учитывая практические реалии, можно сделать вывод, что именно в этом и состоит истинная цель архитекторов запроса ГА ООН.
Это может быть обычным делом для предвзятой ГА ООН, которая в 2022 г. вновь приняла больше резолюций, осуждающих Израиль (15), чем критикующих все остальные страны мира вместе взятые (всего 12 резолюций). Соединенные Штаты и их союзники должны способствовать тому, чтобы ГА ООН не удалось навязать МУС такой односторонний и непродуктивный подход.
Опасность, которую это дело представляет для правовых принципов, гарантирующих безопасность Запада
Для обоснования вывода о незаконности израильской оккупации палестинцы и их сторонники будут стремиться опираться на несколько проблематичных обоснований, содержащихся в подготовленном в 2004 г. экспертном заключении Международного Суда ООН "Правовые последствия строительства стены на оккупированной палестинской территории". Большинство авторов этого экспертного заключения пришли к выводу, что строительство Израилем стены безопасности является незаконным. При этом не рассматривался вопрос о законности самой оккупации.
Запрос на экспертное заключение от 30 декабря и доклад Комитета по расследованию, положенный в его основу, призывают Суд применить к самой оккупации обоснования консультативного заключения по стене, а именно: Израиль обязан немедленно и безоговорочно демонтировать стену, а ООН и ее государства-члены обязаны оказать давление на Израиль, чтобы заставить его сделать это.
В следующих разделах анализируются эти обоснования, а также опасность, которую представляет их возможное применение в рассматриваемом деле для интересов западной безопасности.
Угроза праву на самооборону
Одно из опасных утверждений большинства Международного Суда в консультативном заключении по делу "Стена" заключалось в том, что Израиль не может претендовать на право на самооборону, если он подвергается нападениям со стороны террористических групп (а не национальных правительств) или с территории, над которой Израиль имеет определенный контроль. По мнению Томаса Бюргенталя, американского судьи, рассматривавшего дело о строительстве стены, большинство членов Международного Суда придерживалось такого подхода, чтобы избежать необходимости рассматривать факты, свидетельствующие о том, как стена ослабляет угрозы безопасности Израиля.
В ходе предстоящего консультативного разбирательства МС вновь столкнется с фактическими аргументами, касающимися безопасности Израиля, но в более широком контексте основного спора. Израиль утверждает, что его присутствие на Западном берегу обусловлено необходимостью самообороны до тех пор, пока СБ ООН и соглашения Осло "земля в обмен на мир" не будут реализованы и его соседи не будут действовать в соответствии с "правом Израиля жить в мире... без угроз или применения силы".
Присутствие Израиля на Западном берегу позволило ему ограничить до пяти количество ракет, выпущенных по Израилю с этой территории с 2005 года. Для сравнения, с момента вывода израильских войск в 2005 году, из сектора Газа по Израилю было выпущено более 20 тыс. ракет. Западный берег реки Иордан, в отличие от сектора Газа, расположен в непосредственной близости от крупнейших населенных пунктов Израиля.
Ракетная угроза с Западного берега, подобная угрозе со стороны сектора Газа, после вывода израильских войск подвергнет серьезной опасности большинство израильтян и может привести к краху израильской экономики и общества.
Как отметил судья Бюргенталь в своем несогласии с консультативным заключением по делу "Стегы", мнение о невозможности самообороны в ответ на угрозы, исходящие от террористических групп, противоречит Уставу ООН.
Как пишет профессор Шон Мерфи, логика территориального контроля в заключении по делу "Стены" несовместима с правом США на самооборону в ответ на теракты 11 сентября, которые "совершили девятнадцать человек, проживавших в США, которые захватили самолеты в США и врезались на них в здания в США".
Если предстоящее экспертное разбирательство Международного Суда ООН закрепит или расширит ограничения самообороны в деле "Стена", это может подорвать юридические аргументы западных и других стран в пользу правовой защиты от будущих террористических атак со стороны негосударственных субъектов. Ставки высоки.
С 1970 года в мире было совершено более 200 000 терактов, организованных негосударственными субъектами. Многие из крупнейших терактов произошли и были организованы в основном на территориях, которые контролировались атакованными государствами.
К ним относятся не только теракты 11 сентября, но и теракты в ноябре 2015 года, в результате которых погибли 130 мирных жителей Парижа; в августе 2016 года - 86 мирных жителей французского города Ницца; в 2017 году - теракты на Лондонском мосту и на "Манчестер Арене", в результате которых погибли более двух десятков мирных жителей Великобритании. К ним также относятся теракты в Мумбаи, Джайпуре и Ахмадабаде в 2006 и 2008 годах, в результате которых погибли сотни мирных жителей Индии.
Американское, французское, британское и индийское правительства хотят быть уверенными в том, что предстоящее рассмотрение дела в Международном суде не закрепит и не расширит ограничения на самооборону, установленные в деле "Стена".
Угроза национальному суверенитету
Предстоящее разбирательство по экспертному мнению Международного Суда также грозит расширить опасный прецедент, созданный мнением по делу “Стена”, согласно которому ГА ООН и Международный Суд могут использовать экспертные заключения в обход суверенного права национальных государств определять, передавать ли в Суд тот или иной спор, стороной которого они являются.
В ходе разбирательства по делу “Стена”, Соединенные Штаты безуспешно утверждали, что вынесение МС экспертного заключения, вопреки возражениям Израиля, создаст прецедент, угрожающий "независимости государств" и их способности "сохранять суверенный контроль над тем, передавать ли на рассмотрение Суда спор, стороной которого они являются". Эти опасения остаются в силе, как и аналогичные опасения, высказанные Австралией, Канадой, Францией, Германией и Великобританией.
Опасность для полномочий СБ ООН в отношении международного мира и безопасности
Предстоящее разбирательство также рискует подорвать фундаментальные полномочия СБ ООН по поддержанию международного мира и безопасности. Плюрализм ГА ООН стремится использовать Международный Суд для замены принятой СБ ООН концепции "земля в обмен на мир" на предпочтительную для него концепцию безоговорочного вывода войск.
Глава VII Устава ООН наделяет СБ ООН, а не ГА ООН, полномочиями "решать, какие меры должны быть приняты для поддержания или восстановления международного мира и безопасности". ГА ООН не имеет полномочий отменять решения СБ ООН. Однако она пытается сделать это косвенно, оказывая давление на Международный Суд ООН, чтобы он высказал мнение, что международное право противоречит правовым рамкам, установленным СБ ООН. Заранее сформулированные выводы, содержащиеся в резолюции от 30 декабря, направлены на то, чтобы заставить МС заявить, что предпочтительный вариант разрешения израильско-палестинского конфликта, предложенный плюрализмом ГА ООН, соответствует нормам международного права.
К счастью, экспертное заключение Международного Суда ООН, противоречащее концепции "земля в обмен на мир", не может отменить резолюции СБ ООН, содержащие эту формулировку. Но оно может политически делегитимировать систему "земля в обмен на мир", что в значительной степени сведет на нет ее ценность для укрепления международного мира и безопасности.
США и их союзники, выступающие за эффективный СБ ООН, должны призвать Международный Суд отказаться от рассмотрения этого дела, сославшись на то, что оно подрывает СБ ООН. Вашингтон и его союзники приводили аналогичные юрисдикционные аргументы в ходе разбирательства по делу Wall, хотя и безуспешно. Однако вопросы ГА ООН, связанные с системой "земля в обмен на мир", имеют гораздо большее значение для мандата и полномочий СБ ООН, чем вопросы, связанные со стеной безопасности.
Риск для стабильности LOAC
Кроме того, заключение Международного суда ООН о том, что первоначально законная оккупация Израиля была признана незаконной в результате поведения Израиля во время этой оккупации, может дестабилизировать LOAC, отрицая один из основных его принципов.
Закон войны включает в себя два основных вида ограничений: jus ad bellum (рассматривает законность применения силы государством) и jus in bello (регулирует ведение вооруженного конфликта после его начала).
Основной принцип LOAC заключается в том, что соблюдение или нарушение стороной jus ad bellum не зависит от соблюдения ею jus in bello, и наоборот. Например, вторжение США в Ирак в 1991 году было однозначно законным, в том числе, и потому, что оно было санкционировано резолюцией 678 СБ ООН. Если бы американские войска нарушили LOAC в ходе этого вторжения или последующей оккупации Ирака, то такие нарушения были бы незаконными, но не сделали бы незаконным ни вторжение, ни последующую оккупацию. Такое разделение jus ad bellum и jus in bello обеспечивает важнейшую защиту во время вооруженного конфликта. Оно гарантирует, что законы, регулирующие ведение вооруженного конфликта, применяются ко всем сторонам, независимо от причины конфликта.
Экспертное мнение Международного Суда ООН, на которое направлена резолюция ГА ООН, может серьезно подорвать этот основной принцип LOAC. Если МС решит, что нарушение jus in bello может изменить анализ правомерности оккупации, то это придаст сил участникам боевых действий, утверждающим обратное, а именно, что справедливость их дела, jus ad bellum — причина их нападения, освобождает их от норм jus in bello, регулирующих их поведение во время конфликта.
Заключение
У США и их союзников есть ряд убедительных аргументов, которые они могут и должны привести в ходе рассмотрения дела в Международном суде. Более того, они уже начали приводить некоторые из этих аргументов в своем первом раунде письменных представлений.
Соединенные Штаты и их союзники могут и должны призвать Международный Суд ООН признать, что он не обладает юрисдикцией в отношении данного дела. Они также могут призвать Международный Суд воспользоваться своими дискреционными полномочиями и отказаться от вынесения экспертного заключения, даже если будет установлено, что он обладает юрисдикцией по данному делу.
Соединенные Штаты и их союзники могут также побудить Международный Суд использовать свои полномочия, о которых говорит большинство в деле "Стена", для "расширения, толкования и даже переформулирования поставленных перед ним вопросов". МС использовал свои полномочия для узкого толкования вопроса, поставленного перед ним Генеральной Ассамблеей в своем экспертном заключении по Косово, где он, как сообщается, использовал такой подход для того, чтобы успокоить военные действия и облегчить будущие переговоры между Косово и Сербией.
И, наконец, Соединенные Штаты и их союзники могут и должны также более предметно участвовать в обсуждении LOAC и других аспектов данного дела. При этом они должны действовать осторожно, чтобы случайно не подтолкнуть Суд к рассмотрению вопросов постоянного статуса, которые должны решаться сторонами в рамках концепции "земля в обмен на мир". Но они должны действовать так, чтобы не допустить вынесения экспертного заключения МС, которое в противном случае подорвет их собственный суверенитет и право на самооборону, подорвет полномочия СБ ООН по поддержанию международного мира и безопасности, подорвет LOAC и разрушит единственную согласованную формулу израильско-палестинского мира.
Орди Ф. Киттри — профессор права Университета штата Аризона, старший научный сотрудник Фонда защиты демократий, ранее работал юристом Государственного департамента США.
Брюс Рашкоу — ранее занимал должность помощника юрисконсульта Государственного департамента США по делам ООН и директора Общеправового отдела Управления по правовым вопросам ООН.
Комментариев нет:
Отправить комментарий